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Die EU ist ein Club heterogener und vor allem souveräner Länder. D.h. aber auch, dass ein Zusammenschluss solcher Staaten auf selbstdurchsetzenden Regeln basieren sollte, wie dieser Beitrag zeigt.

Das Vorhaben einer wirtschaftlichen und politischen Integration Europas, begonnen unter dem Eindruck des Zweiten Weltkriegs, stand in den 1990er Jahren vor neuen Herausforderungen.^[ 1 ] Auf das Ende des Kalten Kriegs folgte nicht nur die Liberalisierung des Welthandels, sondern auch zunehmende geopolitische Instabilität. Eine weitere Hürde im Integrationsprozess stellten die langwährenden Differenzen Deutschlands und Frankreichs mit Blick auf wirtschaftspolitische Grundsätze dar (Brunnermeier, James und Landau, 2016). Damals schlugen Schäuble und Lamers (1994) deshalb eine simple und kontrovers aufgenommene Lösungsstrategie vor. Frankreich, Deutschland und die Beneluxstaaten sollten sich untereinander auf stringente Standards einigen und abwarten, bis andere Länder die notwendigen Entwicklungsschritte in ihrem jeweils eigenen Tempo durchlaufen haben, bevor diese dem “Integrationsclub” beitreten.

Tatsächlich gingen die EU-Erweiterung und die Einführung des Euros jedoch viel schneller und umfangreicher vonstatten als es Schäuble und Lamers in ihrem Vorschlag angedacht hatten. Neue geopolitische Spannungen (Russland, Afrika, Naher Osten) und die Nachklänge der Eurokrise konfrontieren Europa heute mit ähnlichen Problemen wie gegen Ende des letzten Jahrtausends. Während Populisten in vielen Ländern eine räumlich wie inhaltlich begrenztere Union vorziehen, erscheinen unterschiedliche Geschwindigkeiten und variable Geometrien im Rahmen des Integrationsprozesses wieder als eine denkbare Lösung.

Der diesjährige EEAG-Report (EEAG, 2018) analysiert vergangene und mögliche zukünftige Ausnahmen von der Regel, dass alle europäischen Staaten und deren Bürger gleichermaßen Teil eines einzigen Integrationsprozesses sind. In der Vergangenheit waren derartige Ausnahmen vor allem für Großbritannien und wenige andere Länder von Bedeutung. Der Brexit mag die verbleibenden EU-Staaten zwar in Richtung eines einzigen, gleichförmigen Integrationsprozesses bewegen. Damit es jedoch nicht zum Austritt weiterer Länder kommt, könnten neue Ausnahmen hinsichtlich einzelner Rechte und Pflichten notwendig werden.

Die Abwägungen, die mit jeder möglichen Konfiguration einer europäischen, supranationalen Organisationsstruktur einhergehen, macht ein White Paper der Europäische Kommission deutlich (Europäische Kommission, 2017). Volkswirtschaftliche Theorie zur optimalen Funktionsweise von Klubs legt nahe, dass nicht nur passende Mitgliedschaftskriterien vorliegen müssen (Buchanan, 1965), sondern ebenso geeignete Einrichtungen und durchsetzbare Verhaltensregeln für die Mitglieder. Dies war in der Vergangenheit problematisch für die europäischen “Länder-Clubs” und es ist wahrscheinlich, dass es sich auch in Zukunft so verhalten wird.

Als Beispiel wird im Folgenden die Eurogruppe als wichtigste Teilgruppe der Europäischen Union näher betrachtet. Die geltenden Mitgliedschaftskriterien haben diesen Club nicht auf den von Schäuble und Lamers angedachten Kern beschränkt. Allerdings verletzten gerade die entscheidenden Länder des Kerns, Deutschland und Frankreich, die durch den Klub gesetzte Haushaltsdefizitgrenze von 3% (s. Abbildung 1).

Abbildung 1: Erwirtschaftete Staatsüberschüsse

Quelle: Eurostat.

Die Probleme der Eurogruppe (und auch die des Schengener Abkommens und der Europäischen Union selbst) haben ihren Ursprung in der relativ inkonsistenten Durchsetzung der vereinbarten Regeln. Weiterhin gelingt es den Mitgliedern nicht, sich auf die Einrichtungen geeigneter Institutionen zu einigen: Eine gemeinsame Währung ohne Bankenunion und fiskalische Auffangnetze oder offene Grenzen ohne Koordination polizeilicher Informationsstrukturen sind genauso wenig zweckmäßig wie ein Golfplatz ohne Parkplätze oder ein Schwimmbad ohne Bademeister.

Die Führungsschwäche der europäischen Länder-Clubs resultiert daraus, dass die sich regelwidrig verhaltenden Mitglieder souveräne Staaten sind. Da souveräne Staaten nur schwerlich eine übergeordnete Jurisdiktion anerkennen, muss ein Zusammenschluss solcher Staaten auf selbstdurchsetzenden Regeln basieren. Dies ist in Gruppen heterogener Länder, die eine Zusammenarbeit auf vielen Gebieten anstreben, leichter umzusetzen. Eine solch umfassende Mitgliedschaft ermöglicht es, Vor- und Nachteile in verschiedenen Politikgebieten und über die Zeit auszugleichen. Wenn einige Mitglieder eine Bankenunion als nachteilig empfinden und sich einen restriktiveren Ansatz beim Schutz der Außengrenzen wünschen, dann können Kompromisse dazu führen, dass die Eurogruppe und der Schengen-Raum gemeinsam besser funktionieren als es jeweils isoliert der Fall wäre.

Ein bekömmliches Menü

Grundsätzlich verlangt die Europäische Union von ihren Mitgliedern, dass sie bestimmte Bedingungen erfüllen, um einem vielschichtigen, aber einheitlichen institutionellen Rahmen auf “take-it-or-leave-it-Basis” beizutreten. Ein umsichtig zusammengestelltes “Menü” kann dennoch die Zusammenarbeit stärken und eine langfristige Sichtweise auf Probleme und deren Lösungen ermöglichen. Einige Komponenten dieses “Menüs” mögen einzelnen Ländern zu einem gewissen Zeitpunkt zwar ungenießbar erscheinen, aber wiederum nicht unliebsam genug, um das gesamte Paket für dauerhaft inakzeptabel zu halten. Eine solche Gestaltung ist einer Vielzahl an “Europa à la carte”-Klubs vorzuziehen, die jeweils Eintritts- und Austrittsregeln festlegen und durchsetzen müssten: Drohende Ausschlüsse und Austritte würden ohne Zweifel die Entscheidungshorizonte der Länder verkürzen und opportunistisches Verhalten begünstigen.

Ein größerer Klub ist von Natur aus heterogener. Die unterschiedlichen Dimensionen der Heterogenität seiner Mitglieder lassen sich aber besser in Einklang bringen, wenn der Klub komplementäre Ziele verfolgt. Natürlich kann jeder Klub zu groß und zu komplex werden. Daher ist es für manche Länder sicherlich vernünftig, sich diesem Konvoi europäischer Staaten nicht anzuschließen. Aber es gab und gibt gute Gründe für einen solchen Zusammenschluss. Entscheidend ist das Bemühen die Mitglieder davon zu überzeugen, dass ein zukünftiges Miteinander stets besser ist als die Alternativen.

Literatur

Brunnermeier, M. K., H. James und J. Landau (2016), The Euro and the Battle of Ideas, Princeton University Press, Princeton.

Buchanan, J. M. (1965), “An Economic Theory of Clubs”, Economica 32(125), 1–14.

EEAG (2018), “All Together Now: The European Union and the Country Clubs“, The EEAG Report on the European Economy, CESifo, München, 47–63.

Europäische Kommission (2017), “White Paper on the Future of Europe – Reflections and Scenarios for the EU27 in 2025”, COM(2017)2025.

Schäuble, W. und K. Lamers (1994), “Überlegungen zur europäischen Politik”, abrufbar auf www.bundesfinanzministerium.de.

• ¹  Bei diesem Beitrag handelt es sich um eine Kurzfassung des Kapitels 3 All Together Now: The European Union and the Country Clubs aus dem EEAG Report 2018.

©KOF ETH Zürich, 12. Apr. 2018