Eine kurze Geschichte der Bankenrettungen

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Von Dr. Benedikt Koehler, Historiker in London.

Eine von Ökonomen des zwanzigsten Jahrhunderts häufig vermittelte Lektion war, dass staatliche Eingriffe in die Märkte kontraproduktiv sein können. Diese Intuition wurde jedoch schon lange vorher zum Ausdruck gebracht, nämlich 1857, während einer Finanzkrise, die die Regierungen in den USA und in Europa dazu veranlasste, die Rettung von Banken in Erwägung zu ziehen. Zwei Zeitgenossen waren dagegen, weil sie überzeugt waren, dass Bankenrettungen mehr schaden als nutzen würden: US-Präsident James Buchanan und Karl Marx.

Im Jahr 1857 war eine Finanzkrise kein unbekanntes Phänomen. Große Volkswirtschaften hatten bereits mehrere Episoden von sogenannten „Umwälzungen“ durchlebt. Im Jahr 1857 hatten mehrere Jahre regen Handels Investoren und Kreditgeber dazu verleitet, ihre Verpflichtungen zu überziehen. Zu Beginn des Jahres hatte eine unerwartete Unterbrechung der Zahlungen einiger New Yorker Händler die Banken veranlasst, ihre Kreditzusagen einzuschränken, und die Kreditnehmer hielten ihre Investitionen zurück. Diese Verzögerung wäre vielleicht nur vorübergehend gewesen, wenn nicht im August die Nachricht die Runde gemacht hätte, dass ein großer institutioneller Kreditgeber, die Ohio Life Insurance and Trust Company, ausgefallen war. Von New York aus breitete sich eine Kettenreaktion über das ganze Land aus. Banken schlossen, Fabriken wurden dichtgemacht, und die Arbeiter wurden nach Hause geschickt. Ohio, das Epizentrum des Ausbruchs der Krise, war ein Lichtblick in diesem düsteren Bild. Die Banken in Ohio gründeten im Eiltempo und unter Verzicht auf staatliche Eingriffe einen Verein für gegenseitige Garantien, und Ohio war einer der ersten Staaten, in denen die Märkte wieder in Ordnung gebracht wurden.

Präsident James Buchanan machte die Finanzkrise zum ersten Tagesordnungspunkt seiner Rede zur Lage der Nation am 8. Dezember 1857. Er sprach drei wichtige Punkte an.

Zunächst drückte er sein Mitgefühl angesichts der Entbehrungen aus, die dem Land auferlegt wurden: „Inmitten eines unübertroffenen Überflusses an allen landwirtschaftlichen Erzeugnissen und allen Elementen des nationalen Reichtums finden wir unsere Manufakturen eingestellt, unsere öffentlichen Arbeiten verzögert, unsere privaten Unternehmungen verschiedener Art aufgegeben und Tausende von Arbeitskräften aus der Beschäftigung geworfen und in Not gebracht.“ Zweitens betonte er jedoch, dass das Land nicht von der Regierung erwarten könne, dass sie „das Leid und die Not des Volkes lindert. Die Regierung kann nicht umhin, dafür tiefes Mitgefühl zu empfinden, auch wenn sie nicht die Macht hat, Hilfe zu leisten“. Drittens deckte James Buchanan die eigentliche Ursache der Finanzkrise auf, nämlich „unverantwortliche Bankinstitute, die von ihrem Wesen her eher die Interessen ihrer Aktionäre als das öffentliche Wohl im Auge haben.“

James Buchanan muss von dem finanziellen Rettungsboot gewusst haben, mit dem Ohio aus der Krise segelte. Es wäre nur zu plausibel gewesen, diesem Beispiel auf Bundesebene zu folgen und einen staatlichen Garanten zur Unterstützung wankender Banken zu schaffen. Diesen Vorschlag lehnte Buchanan jedoch ab – ein staatliches Eingreifen in die Finanzmärkte würde zu falschen Anreizen führen, argumentierte er. Zu glauben, die Vereinigten Staaten könnten eine zentrale Finanzinstitution einrichten, um eine Finanzkrise zu entschärfen, sei illusorisch: Diese Institution sei dazu geneigt, ihre Interessen mit denen der Finanzinstitutionen abzustimmen, die sie beaufsichtigen solle.

„Aber eine Bank der Vereinigten Staaten würde, selbst wenn sie dazu in der Lage wäre, die Emissionen und Kredite der staatlichen Banken nicht einschränken, weil ihre Aufgabe als Währungsregulierer oft in direktem Konflikt mit den unmittelbaren Interessen ihrer Aktionäre stehen muss. Wenn wir von einem Akteur erwarten, dass er einen anderen einschränkt oder kontrolliert, müssen ihre Interessen zumindest in gewissem Maße gegensätzlich sein. Aber die Direktoren einer Bank der Vereinigten Staaten würden dasselbe Interesse und dieselbe Neigung wie die Direktoren der Staatsbanken verspüren, die Währung auszuweiten, ihren Günstlingen und Freunden mit Krediten entgegenzukommen und hohe Dividenden auszuschütten. Diese Erfahrung haben wir mit der letzten Bank gemacht.“

Die Krise von 1857 war eine Zäsur.

Frühere Finanzkrisen hatten sich auf das Inland beschränkt, aber in der Zwischenzeit hatten die Fortschritte in der Schifffahrt und der Telegrafie die Märkte über den Atlantik hinweg miteinander verbunden. Die Leser der New York Daily Tribune konnten am 30. November 1857 Berichte des Londoner Korrespondenten der Zeitung, Karl Marx, über die Entwicklung der Finanzkrise in Europa lesen: „Die wirtschaftliche Krise Großbritanniens scheint in ihrer ungeheuren Entwicklung drei verschiedene Formen angenommen zu haben: einen Druck auf die Geld- und Warenmärkte von London und Liverpool, eine Bankenpanik in Schottland und einen Zusammenbruch der Industrie in den Manufakturen.“ Die Auswirkungen der Krise konnten in Großbritannien nicht eingedämmt werden und machten sich bald auch in Kontinentaleuropa bemerkbar. In Hamburg, einem autonomen Stadtstaat, beschloss die Regierung zu intervenieren und startete eine steuerfinanzierte Rettungsaktion. In seinem Bericht über die Entwicklung der Lage gab Karl Marx diese Einschätzung ab:

„Der Senat schlug vor und erhielt von den freien Bürgern der Stadt die Erlaubnis, verzinsliche Wertpapiere auszugeben … Um die Preise aufrechtzuerhalten und so die aktive Ursache der Notlage abzuwehren, muss der Staat die Preise zahlen, die vor dem Ausbruch der Handelspanik galten, und den Wert von Wechseln realisieren, die nichts anderes mehr darstellten als ausländische Ausfälle. Mit anderen Worten: Das Vermögen der gesamten Gemeinschaft, das die Regierung vertritt, soll die Verluste der Privatkapitalisten ausgleichen. Diese Art von Kommunismus, bei dem die Gegenseitigkeit auf einer Seite liegt, scheint für die europäischen Kapitalisten recht attraktiv zu sein.“

James Buchanan hätte es anders formuliert, aber im Kern hätte er Karl Marx zustimmen müssen: Die Rettung notleidender Banken stellt eine „Art Kommunismus“ dar.

Ist es überhaupt von Bedeutung, was James Buchanan und Karl Marx im Jahr 1857 über eine Finanzkrise zu sagen hatten? Um diese Frage zu beantworten, müssen wir untersuchen, wie sich die Einstellungen geändert haben.

Die Bankenrettungen von 2008 veranlassten Bernie Sanders, ein Schlagwort zu recyceln: Rettungsaktionen seien Sozialismus für die Reichen. Mit diesem Begriff – Sozialismus für die Reichen – wurde ein Vorwurf wiederbelebt, der vor mehreren Jahrzehnten in der amerikanischen Politik die Runde machte, als er von Martin Luther King und Robert Kennedy geäußert wurde. Damals wurde er jedoch in anderen Zusammenhängen verwendet. Das neue Element des Satzes von Sanders war, dass er sich auf die Rettung von Banken bezog. Wenn heute eine Regierung einer Finanzkrise ihren Lauf lassen würde, würde die Öffentlichkeit die Schuld an den Folgen eher der Regierung als den Banken geben. Im Jahr 1857 war man noch gegenteiliger Meinung. An den entgegengesetzten Enden des politischen Spektrums, vom Oval Office bis zur Mansarde in Soho, herrschte die Meinung vor, dass Bankenrettungen eine falsche Verwendung öffentlicher Gelder seien. Im Jahr 2008 war dieser Konsens zum Gräuel geworden.

Der Wendepunkt in der Einstellung zur staatlichen Unterstützung der Finanzmarktstabilität kam nach der Finanzkrise von 1907 und mit der Schaffung der Federal Reserve Bank. Damals ging man davon aus, dass eine zentrale Behörde, die die Finanzmärkte beaufsichtigt, Finanzkrisen ein Ende setzen oder zumindest ihre Auswirkungen mildern würde. Doch seither sind die Krisen nicht kleiner, sondern größer geworden. Und nach jeder Krise haben die Regierungen ihre Befugnisse zum Eingreifen in die Finanzmärkte erweitert.

Mit der Krise von 2008 betraten die Zentralbanken Neuland und wurden nicht nur mit der Rettung von Banken, sondern auch mit dem Kauf von Anleihen, Aktien und der Finanzierung von Staatsdefiziten betraut. Wenn die Krise von 1907 die Zentralbanken zu Kreditgebern der letzten Instanz machte, so hat die Krise von 2008 sie zu Investoren der letzten Instanz gemacht.

James Buchanan und Karl Marx verfügten nicht über ein analytisches Instrumentarium zum Thema Staatsversagen, aber sie hatten die richtigen Intuitionen. Die Analyse musste auf George Stigler warten, der die Ökonomie der „regulatory capture“ (der Vereinnahmung von regulatorischen Akteuren durch Interessengruppen) entwickelte und aufzeigte, dass staatliches Eingreifen kein Allheilmittel ist, um Marktstörungen zu beheben, und dass etablierte Unternehmen die Regierung unterwandern können, um ihre eigenen Ziele zu erreichen.

Das Konzept der „regulatory capture“ wurde zunächst auf die Analyse monopolistischer Märkte, wie etwa Versorgungsunternehmen, angewandt. Später gerieten die Finanzmärkte für Privatkunden in den Fokus. Auf den Finanzmärkten für Privatkunden ziehen die etablierten Unternehmen immer Vorteile daraus, wenn die Regulierungsbehörden ihnen neue Vorschriften auferlegen, denn je höher die Fixkosten in ihrem Sektor sind, desto höher sind die Hindernisse, die neue Wettbewerber fernhalten. Man darf vermuten, dass die Regulierungsbehörden nicht nur im Privatkundengeschäft Einfluss auf die Finanzmärkte nehmen. Die quantitative Lockerung nach 2008 wurde als Notmaßnahme angepriesen, aber diese Notmaßnahme ist heute noch in Kraft. Das Konzept der „regulatory capture“ würde zumindest erklären, warum diese Entwicklung der Notenbankpolitik weder für James Buchanan noch für Karl Marx oder George Stigler unerwartet käme …

Erstmals erschienen bei Promarket.