Mittelalter-Spiele bei der Telekom

Photo: Torsten Maue from Flickr (CC BY 2.0)

Von Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Deutschland ist bekannt für notorisch langsame und unzuverlässige Internetverbindungen, insbesondere in ländlichen Gegenden. Langsames Internet ist nicht nur ein Problem für Netflix-Kunden und Online-Zocker, sondern stellt zunehmend einen spürbaren Standortnachteil dar. Zwar stellt die Bundesregierung Jahr für Jahr hohe Summen für den Netzausbau zur Verfügung, doch spielte die in vergleichbaren Ländern priorisierte Glasfasernetztechnologie dabei bisher nur eine untergeordnete Rolle. Stattdessen flossen in den vergangenen Jahren Milliarden in den Ausbau bequemer, aber mittelfristig obsoleter Übergangslösungen wie der Aufwertung jahrzehntealter Kupferleitungen mittels „Vectoring“.

Eine zentrale Ursache der Breitbandmisere ist die innovationshemmende Interessenverquickung zwischen der privatwirtschaftlich organisierten Deutsche Telekom AG und dem mit rund einem Drittel an ihr beteiligten deutschen Staat. Kunden und Wettbewerber leiden unter einem Arrangement, das der Telekom regulatorische Vorteile verschafft und Subventionen in fragwürdige Technologien kanalisiert. Dem Status Quo wäre vorzuziehen, den Unterhalt und Ausbau der noch im Besitz der Telekom verbliebenen Leitungen in ein lediglich diesen Zielen verpflichtetes und zu diesem Zweck reguliertes Unternehmen zu überführen und jegliche Staatsanteile an der Telekom zu veräußern. So könnten die bereitgestellten Mittel in den Netzausbau fließen, ohne dass die Politik versucht ist, dabei die Gewinninteressen eines privilegierten Marktteilnehmers zu befriedigen.

Netzwüste Deutschland

Deutschland wird in internationalen Rankings ein relativ langsames, regional in der Verfügbarkeit schwankendes und auf veralteten Technologien basierendes Internet attestiert. Deutlich wird der Rückstand Deutschlands etwa beim Verbreitungsgrad von Hochgeschwindigkeits-Glasfaserkabelanschlüssen, der als Anteil an allen Breitbandverbindungen nur 2% beträgt (OECD: 25%).

Pflichtschuldig kündigt die Regierung Jahr für Jahr an, bald Abhilfe zu schaffen. So wurde 2015 ein weiteres, milliardenschweres Förderprogramm für den Breitbandausbau aufgelegt. Auch die erwarteten Erlöse von bis zu 5 Milliarden Euro aus der aktuell laufenden Versteigerung von 5G-Mobilfunkfrequenzen sollen in das diffuse Konsensprojekt „Digitalisierung“ fließen. Der Europäische Rechnungshof hält es indes schon jetzt für absehbar, dass das selbstgesteckte Ziel der Bundesregierung, bis 2025 alle Haushalte mit Breitband-Internet zu versorgen, nicht erreicht wird.

Weshalb gelang es Politik und Netzunternehmen trotz großzügiger Förderung bisher nicht, Deutschland in einen modernen High-Speed-Internet-Standort zu verwandeln? Neben Kapazitätsengpässen im Bausektor und bürokratischen Hürden liegt der wichtigste Grund darin, dass die Investitionsmittel trotz geeigneter Alternativen zu bedeutenden Teilen in Technologien fließen, die auf absehbare Zeit veraltet sein werden. Die niedrige Glasfasernutzungsquote drückt nicht nur Verfügbarkeitsengpässe aus – technisch wären derzeit immerhin rund 9 % der Haushalte versorgbar – sondern auch den subventionierten Ausbau alternativer Technologien, die kurzfristig die Geschwindigkeitswünsche der Endkunden befriedigen.

Während im Rest der Welt Glasfaserleitungen zum Standard werden, förderte der deutsche Staat in den letzten Jahren unter Inkaufnahme ineffizienter Doppelstrukturensogenannte „Vectoring”-Technologien, die in den alten Kupferleitung ein letztes Geschwindigkeitsfeuerwerk herbeizaubern und ihren Austausch so kurzfristig weniger attraktiv machen. Mittelfristig werden diese Technologien den wachsenden Geschwindigkeitsanforderungen allerdings technisch nicht genügen, wie die rasant wachsende Nachfrage nach Glasfaseranschlüssen unter Neukunden erkennen lässt. Eine aktuelle Studie des Fraunhofer-Instituts empfiehlt entsprechend einen deutlichen Ausbau des Glasfasernetzes.

Bundesregierung fördert Telekom-Monopol

„Vectoring“ erlaubt höhere Geschwindigkeiten durch die Reduzierung von Übertragungsverlusten, die aus dem Übersprechen verschiedener Leitungen in einem Kupferkabelstrang resultieren. Für die Telekom ist das „Vectoring” aus drei Gründen ein lukratives Geschäft. Erstens konnte sie in den vergangenen Jahren so auf den kostspieligen Austausch der sich meist in ihrem Besitz befindlichen Kupferadern in den Teilnehmeranschlussleitungen (TAL) zwischen Hauptverteiler und Wohnhaus verzichten.

Zweitens sinkt aufgrund des Angebots der Telekom für Mitbewerber der Anreiz zur Verlegung eigener TAL, da das „Vectoring“-DSL der Telekom die Geschwindigkeitswünsche der Kunden kurzfristig größtenteils befriedigt. Entsprechend stiegen die ”Vectoring”-bezogenen Investitionen der Telekom in die Festnetzinternetinfrastruktur seit einigen Jahren relativ zu den Investitionen der Wettbewerber, etwa Vodafone.

Drittens verschafft das “Vectoring” der Telekom Kontrolle über die Produktgestaltung ihrer Wettbewerber. Der störungsfreie Einsatz der Technologie hängt davon ab, dass der Eigentümer des betroffenen Strangs alle TAL kontrolliert, also sämtliche Endkundenanschlüsse “auf der letzten Meile” betreibt. Im Gegenzug zur Verpflichtung zu zügigen Investitionen konnte sich die Telekom die Hoheit über schätzungsweise 96 % der TAL sichern. Dass das „Vectoring” effektiv eine Monopolstellung der Telekom fördert, fiel nicht nur betroffenen Interessengruppen auf, sondern auch der Monopolkommission und der EU-Kommission. Ein durch die EU-Wettbewerbshüter genehmigter Kompromiss sieht daher vor, dass Telekom-Konkurrenten über ein sogenanntes „virtuell entbündeltes lokales Zugangsprodukt” (VULA) weiterhin Endkunden erreichen können – allerdings ohne die Möglichkeit eigenständiger Produktgestaltung.

Kürzlich wurde der „Pakt“ zwischen der Bundesregierung bzw. Netzagentur und der Telekom höchstrichterlich abgesegnet. Verlegen Telekom-Konkurrenten eigene Glasfaser-Hausleitungen, so kann die Telekom diese bei technischen Konflikten mit ihren Kupferkabeln zur Geschwindigkeitsdrosslung zwingen. Obwohl die Bundesregierung nun von der gezielten Förderung des „Vectoring“ abrückt, ist die Sonderstellung der Telekom im deutschen Netzmarkt damit auf Jahre gesichert.

Interessenverquickung schadet Konsumenten

Weshalb unterstützt die Politik veraltete Technologien und setzt damit nicht nur bedeutende Fördersummen in den Sand, sondern riskiert durch die Einschränkung des Infrastrutkurwettbewerbs mittelfristig sogar den Netzausbau? Die „Vectoring”-Lösung ist kurzfristig bequem. Sie erlaubt es, mittels Upgrades der alten Kupferleitungen das politische Versprechen von flächendeckend mindestens 50 Megabit zügig zu realisieren, ohne in jedem Haus die Verlegung moderner Glasfaseranschlüsse finanzieren und abwarten zu müssen.

Doch die problematische Bevorzugung eines Wettbewerbers entspringt vermutlich kaum reiner Bequemlichkeit. Einen Hinweis liefert ein Blick auf die Eigentümerstruktur der Telekom: fast ein Drittel der Anteile liegt in der Hand des Bundes (einschließlich KfW), der damit Regulierer, Eigentümer und Auftraggeber der Telekom zugleich ist.

Dass die Telekom als privatwirtschaftlich organisiertes Unternehmen Möglichkeiten nutzt, sich Wettbewerbsvorteile zu sichern und Investitionsrisiken des Infrastrukturausbaus politisch abzufedern, ist nicht wünschenswert, aber auch nicht verwunderlich. Problematisch ist, dass die Bundesregierung sich darauf einlässt und offenbar ein besonderes Feingefühl für die Belange des Unternehmens und dessen Monopolstreben entwickelt hat. Der ehemalige Bundesinnenminister Thomas de Maizière illustriert diese ganz besondere Beziehung, indem er seinen Wechsel auf den Vorsitz der Deutschen Telekom Stiftung damit begründet, dass „nationale Interessen” bewahrt würden und ergänzt, dass eine derartige Rolle für ihn bei jedem Telekom-Konkurrenten undenkbar sei.

Staat und Telekom entflechten

Zwar deutete die Politik an, künftig ein stärkeres Gewicht auf die Glasfaserkabel-Förderung zu legen und auch die Telekom setzt vermehrt auf „echte“, d.h. bis in die Wohnung verlegte Glasfasernetze. Doch kurzfristig führt kein Weg aus der politisch organisierten Breitbandmisere. Der „Vectoring-Pakt“ ist rechtlich wasserdicht und wird die vielschichtige Interessenverquickung zwischen Regierung und Telekom stärken. Die in den 90ern erfolgten umfangreichen Bemühungen zur Entflechtung von Netzinfrastruktur und Endkundengeschäft werden damit teilweise aufgehoben.

Wenn vergangene Entscheidungen auch nicht rückgängig gemacht werden können, so lassen sich doch Lehren aus ihnen ziehen. Staatsbeteiligungen können auch in Form vermeintlich unerheblicher Minderheitenbeteiligungen zu unerwünschten Anreizproblemen führen. Eine Veräußerung der verbliebenen Telekom-Anteile des Staates könnte daher kurzfristig zumindest eine Minderung des Interessenkonflikts herbeiführen und einseitige Entscheidungen zugunsten des Unternehmens einschränken. Obwohl eine entsprechende Initiative 2016 scheiterte, empfiehlt sich langfristig die Entflechtung von Netzbetrieb und Endkundengeschäft.

Erstmals erschienen bei IREF