Staatlicher Rundfunk: Bestenfalls neutral, schlimmstenfalls eine Last

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues, und Kevin Spur, Student der Ökonomie an der Freien Universität Berlin.

In einer Demokratie kontrollieren Medien den Staat. Sie informieren Mitglieder der Gesellschaft, insbesondere über das Gebaren der Staatsvertreter. Medienunternehmen sollten deshalb nicht vom Staat selbst unterhalten werden. In Deutschland ist dies für Printmedien der Fall, jedoch nicht für Funk und Fernsehen. Zudem gehört der deutsche öffentlich-rechtliche Rundfunk mit Einnahmen aus der Rundfunkgebühr von über 8 Milliarden Euro in 2015 zu den teuersten der Welt. Marktversagen und die Bereitstellung einer Grundversorgung können Eingriffe des Staates grundsätzlich rechtfertigen. Zu Marktversagen kommt es auf den Märkten für Funk und Fernsehen jedoch nicht und für eine Grundversorgung bedarf es keiner Bereitstellung durch den Staat selbst. Darüber hinaus weisen die Ergebnisse internationaler empirischer Studien darauf hin, dass ein höherer Marktanteil staatlicher Medienunternehmen negative und nicht etwa positive Konsequenzen mit sich bringt.

Rundfunk: Marktversagen?

Versagen die Teilnehmer auf einem Markt bezüglich der Bereitstellung eines Gutes, lassen sich Staatseingriffe potentiell rechtfertigen. Ist ein Eingriff angezeigt, sollte der Staat jedoch nicht selbst als Betreiber auftreten, sondern sich auf die Finanzierung und Regulierung der Marktteilnehmer beschränken. Nur in wenigen Fällen ist es angebracht, dass der Staat als Leistungserbringer auftritt: Das Justizwesen und die Sicherheitsbehörden sind häufig angeführte Beispiele dafür. Im Falle des Rundfunks liegen keine durch Marktversagen bedingten Gründe für einen staatlichen Eingriff vor und die Sicherstellung einer Grundversorgung erfordert keine staatliche Bereitstellung.

Marktversagen erwächst aus natürlichen Monopolmärkten, öffentlichen Gütern, externen Effekten oder Informationsasymmetrien. Die Präsenz vieler privater Angebote neben den GEZ-finanzierten Angeboten des Staates demonstriert, dass der Rundfunkmarkt kein natürliches Monopol ist. Auch handelt es sich bei den durch den Rundfunk bereitgestellten Leistungen nicht um öffentliche Güter. So ist es sehr wohl möglich, potentielle Nutzer vom Konsum auszuschließen. Maßgebliche negative oder positive externe Effekte im Zuge der Produktion oder des Konsums der Rundfunkleistungen sind ebenfalls nicht auszumachen.

Es bleibt die asymmetrische Informationsverteilung zwischen Anbietern und Nachfragern als Ursache für korrekturbedürftiges Marktversagen. In Bezug auf die Bereitstellung von Nachrichten lässt sich Informationsasymmetrie nicht verhindern. Schließlich werden Informationen bereitgestellt, die dem Kunden bisher nicht vertraut sind. In Bezug auf den Grad der Korrektheit der Information haben Anbieter zudem besseres Wissen als Nachfrager. Aus dieser Asymmetrie kann Marktversagen erwachsen. Allerdings sind die unter der asymmetrischen Informationsverteilung leidenden Kunden in der komfortablen Situation, die Aussagen ihrer Informationslieferanten zu niedrigen Kosten überprüfen zu können, solange ihr Anbieter mit einer Vielzahl weiterer Anbieter konkurriert.

Auf offenen Märkten für Informationen lässt der Wettbewerb unter den Anbietern das Problem der asymmetrischen Information schrumpfen. Die verbleibende Informationsasymmetrie reicht nicht aus, um staatliche Regulierungen der Inhalte ausgerechnet derer zu fordern, die mit ihrer Arbeit den Staat kontrollieren sollen. Stattdessen sollte der Staat dazu beitragen, dass der Medienmarkt für neue Anbieter offen ist.

Grundversorgung durch staatliche Bereitstellung?

Obwohl es nicht zu Marktversagen kommt, kann die Grundversorgung von hilfsbedürftigen Mitgliedern der Gesellschaft Staatseingriffe rechtfertigen. Derzeit sind beispielsweise Empfänger von ALG II und Sozialgeld von den Rundfunkgebühren befreit. Für die Grundversorgung ist jedoch keine staatliche Bereitstellung der Informationsleistung erforderlich. Der Staat sollte sich darauf beschränken, Hilfsbedürftigen (zweckgebundene) Mittel in angemessener Höhe zu überlassen.

Staatliche Medien: Negative Effekte

Empirische Ergebnisse stützen die These, dass staatliche Kontrolle der Medien kein Marktversagen kompensiert. Der Ökonom Simeon Djankow untersuchte 2003 für 97 Länder, wie die Eigentumsrechte an den fünf größten Tageszeitungen und Fernsehsendern in den jeweiligen Ländern verteilt sind. Wird durch Medienunternehmen in Staatsbesitz Marktversagen kompensiert, sollte ein hoher Anteil an staatsgeführten Medienunternehmen in Ländern mit hoher institutioneller Qualität zu finden sein. Djankow und seine Co-Autoren finden jedoch gerade das Gegenteil. In ärmeren und autokratischeren Ländern, in denen die Bürgerrechte schwach ausgeprägt und die Presse relativ unfrei ist, ist der Anteil von Medienunternehmen in Staatsbesitz tendenziell höher. Die Ergebnisse weisen somit darauf hin, dass Regierungen staatseigene Medienunternehmen eher nutzen, um die ökonomische und politische Freiheit von Menschen zu unterminieren als sie zu fördern.

Auch die Forschungsergebnisse des Wirtschaftswissenschaftlers Joel Houston lassen den Staatsbesitz von Medienunternehmen nicht gut aussehen. Basierend auf Daten für 5000 Firmen in 59 Ländern kommt Houston gemeinsam mit seinen Co-Autoren zu dem Schluss, dass Staatseigentum und Marktkonzentration von Medienunternehmen zu mehr Korruption führen, weil die Medienunternehmen dann schwächere Anreize haben, ihrer Kontrollfunktion nachzukommen.

Medien: Selbstkontrolle und Kontrolle des Staates

Dass ein unverzerrtes Bild vor allem zustande kommt durch viele voneinander unabhängige Medienunternehmen, die in der Berichterstattung miteinander konkurrieren und sich so gegenseitig kontrollieren, heben auch die Ökonomen Matthew Gentzkow und Jesse Shapiro hervor. Zudem gibt es Hinweise darauf, dass stärkerer Wettbewerb unter Medienunternehmen eine Politik im Interesse der breiten Bevölkerung begünstigt, während die Wünsche einflussreicher Interessengruppen weniger Beachtung finden. Konkurrierende Medienunternehmen tragen so zu einem effizienteren staatlichen Gebaren bei.

Partikularinteressen am staatlichen Rundfunk

Staatlich betriebene Medienunternehmen sind weder notwendig, um Marktversagen zu kompensieren, noch, um die Grundversorgung Hilfsbedürftiger mit Informationen sicherzustellen. Empirische Forschungsergebnisse legen zudem nahe, dass Medienunternehmen in Staatshand nicht nur keine Vorteile mit sich bringen, sondern potentiell eine Last für die Bürger sind.

Weniger als das vielbeschworene öffentliche Interesse sind es vermutlich Partikularinteressen, die den staatlichen Rundfunk – auch in Deutschland – am Leben halten. An seiner Fortführung werden zum einen die Angestellten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ein starkes Interesse haben, aber auch die in den Rundfunkräten repräsentierten Interessengruppen ― unter anderem Parteien, Regierungen, Arbeitnehmer, Arbeitgeber und Religionsgemeinschaften.

Für eine ausgewogene Berichterstattung, die wirksam als Kontrollorgan für Politik und Wirtschaft dient, ist ein intensiver Wettbewerb maßgeblich. Nicht maßgeblich dagegen sind zwangsfinanzierte Angebote von ARD, ZDF und Co.

Erstmals veröffentlicht bei IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues.