Ein alter Popanz neu aufgetischt: Die neue alte Debatte über Referenden in Deutschland

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Gebhard Kirchgässner
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Der Brexit hat auch in Deutschland die Diskussionen um die direkte Mitbestimmung der Stimmbürgerinnen und -bürger auf Bundesebene neu entfacht. Dieser Beitrag argumentiert, dass die Angst vor der direkten Demokratie übertrieben sei und sich durchaus direktdemokratische Elemente auf Bundesebene einführen liessen.

Wie zu erwarten war, hat die britische Entscheidung, aus der Europäischen Union auszutreten, auch in Deutschland die Diskussion über direkte Demokratie auf Bundesebene wieder neu entfacht. Dabei kommen die alten Fronten zum Vorschein: Die einen lehnen Referenden oberhalb der Länderebene strikt ab, während andere sie insbesondere für Fragen der Europäischen Union als zumindest sinnvoll, möglicherweise sogar für erforderlich halten.

Dabei sind die Argumente nicht besser geworden; es wird mit den gleichen alten (falschen) Behauptungen argumentiert wie früher. Referenden führen ins Chaos, insbesondere dann, wenn sie nicht so ausgehen, wie sich die politischen und/oder gesellschaftlichen Eliten das wünschen. "Referenden eignen sich nicht dafür, komplexe Frage zu entscheiden. Auch weil später niemand die Verantwortung übernimmt." So hat kürzlich Theo Sommer argumentiert, ein Mann, von dem man normalerweise etwas differenziertere Stellungnahmen erwarten darf. Ähnliches gilt für Bundespräsident Joachim Gauck, wenn er äussert: "Oft müssen schwierige Kompromisse gefunden werden, die mit Volksentscheiden nicht möglich sind." Andererseits fordert jetzt neben Horst Seehofer auch Edmund Stoiber wieder Volksentscheide für Europa und sogar auf Bundesebene.link4 Er hatte in seiner Zeit als Bayerischer Ministerpräsident alles daran gesetzt, Volksentscheide in Bayern zu erschweren. Aber vielleicht hat er ja dazu gelernt.

Angesichts dieser Diskussion dürfte es sinnvoll sein, auf einige der jetzt wieder vorgebrachten Argumente einzugehen, selbst wenn sie längst widerlegt sind. Nur so kann man versuchen, die Diskussion zu versachlichen. Im Folgenden sollen daher drei Problemkreise angesprochen werden: (i) der Unterschied zwischen von oben erlaubten Plebisziten und direkten Volksrechten, (ii) die Problematik der Behandlung komplexer Fragen sowie (iii) die mögliche Rolle und die Bedingungen von Referenden bei Änderungen der Europäischen Verträge. Wir schliessen mit einigen Bemerkungen zur Übertragbarkeit von Erfragungen mit der direkten Demokratie auf andere Länder sowie zur Rolle der Verantwortung in der repräsentativen und der direkten Demokratie.

Direkte Demokratie als Prozess

Der Brexit war wieder einmal ein Beispiel dafür, dass eine Regierung der Bevölkerung erlaubt hat, über eine Frage abzustimmen, und das Ergebnis anders als erhofft herausgekommen ist. Das gleiche Schicksal wie jetzt David Cameron hat im Jahr 1969 Charles de Gaulle und im Jahr 2005 Jaques Chirac erfasst, nur dass letzterer nicht zurücktrat. Derartige Plebiszite haben mit direkten Volksrechten wenig zu tun, und es ist nicht überraschend, wenn sie häufig anders als erhofft ausgehen; sie können weitgehend unabhängig von der gestellten Frage von der Bevölkerung als Mittel zum Protest eingesetzt werden.

Direkte Volksrechte, Initiative und Referendum, sind dagegen Rechte, die den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern per Verfassung zustehen und die ihnen nicht gnädiger Weise von den Politikern gelegentlich einmal gewährt werden. Da sich die Bevölkerung in diesem System regelmässig zu politischen Fragen äussern kann, ist die Gefahr gering, dass Abstimmungen gleichsam zweckentfremdet werden.

Dies gilt für die Schweiz, auch wenn Abstimmungen gelegentlich anders ausgehen, als man sich das gewünscht hätte. Aber auch im rein repräsentativen System widersprechen politische Entscheidungen häufig den Interessen vieler Bürgerinnen und Bürger. Wie die Rentenentscheidungen zu Beginn dieser Legislaturperiode wieder einmal gezeigt haben, können Parlamentsentscheidungen im Interesse kleiner Gruppen liegen und gegen die Interessen der Mehrheit der Bevölkerung verstossen. Soweit sie verfassungskonform zustande gekommen sind, sind sie zu respektieren. Dies gilt für die repräsentative in gleicher Weise wie für die direkte Demokratie. Es gibt keine Anzeichen dafür, dass die politischen Entscheidungen in der direkten Demokratie weniger im langfristigen Interesse der Bevölkerung sind als in der repräsentativen Demokratie; die empirische Forschung zeigt eher das Gegenteil.

Ein Beispiel dafür sind die Schuldenbremsen in der Schweiz, die in St. Gallen bereits im Jahr 1929, in Freiburg 1960, in fast allen anderen Kantonen seit den neunziger Jahren und im Bund im Jahr 2001 jeweils mit Hilfe von Volksabstimmungen eingeführt wurden. Sie haben dafür gesorgt, dass die Schweiz heute solidere öffentliche Finanzen hat als wohl alle anderen OECD-Staaten. Dabei hat sie in der Finanz- und Wirtschaftskrise ihre Schuldenlast noch reduzieren können, obwohl sie aufgrund ihrer Exportabhängigkeit von dieser Krise stark betroffen war.

Die Problematik komplexer Fragen

Längst widerlegt ist das Argument, über komplexe Fragen könne man nicht mit "Ja" oder "Nein" abstimmen, da es sich dabei in aller Regel um schwierig zu findende Kompromisse handle. Schliesslich stehen in der Schweiz bei Referenden fast immer Kompromisse zur Diskussion.

Wenn im Deutschen Bundestag nach langen Diskussionen (und einem möglicherweise gefundenen Kompromiss) die Schlussabstimmung ansteht, können die Abgeordneten auch nur mit "Ja" und "Nein" abstimmen. Nicht anders ist es in der Schweiz, wenn gegen ein Gesetz das Referendum ergriffen wurde. Dieses Gesetz beinhaltet typischerweise einen im Parlament gefundenen Kompromiss. Der Unterschied zu Deutschland ist lediglich, dass es nicht nur in beiden Kammern des Parlaments eine Schlussabstimmung gibt, bei der die Abgeordneten mit "Ja" oder "Nein" stimmten, sondern dazu noch eine solche Abstimmung unter den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern. Genau wie die Abgeordneten können diese dann über das gelegentlich sehr komplexe Problem nur mit "Ja" und "Nein" abstimmen.

Die von Bundespräsident Joachim Gauck geäusserte und in Deutschland sehr verbreitet Auffassung kann sich auf die Verhältnisse in Kalifornien beziehen, wo zum einen im November jeweils sehr viele Abstimmungen durchgeführt werden, sodass eine ausführliche Diskussion nur bedingt möglich ist, und zum anderen Regierung und Parlament des Bundesstaates weder in die Diskussion eingreifen noch einen eigenen Gegenvorschlag machen dürfen. Hier ist es tatsächlich schwierig, über komplexe Fragen direktdemokratisch sinnvoll zu entscheiden. Es ist erstaunlich, wie gut dieses System trotz seiner institutionellen Defizite noch funktioniert.

Dieses Argument hat aber für die Schweiz keine Bedeutung, da jeder Abstimmung eine ausführliche Diskussion in Regierung und Parlament vorangeht. Dies ist trivial beim Referendum, da es sich um einen Verfassungs- oder Gesetzesvorschlag des Parlaments handelt. Es gilt aber auch für die Initiative. Das Parlament kann diese zur Annahme oder zur Ablehnung empfehlen, oder auch als Kompromiss einen eigenen Gegenvorschlag unterbreiten, über den dann ebenfalls abgestimmt wird. Eine ausführliche Diskussion findet auf jeden Fall im Parlament und in vielen Fällen auch in der Öffentlichkeit statt.

Direkte Demokratie in der Europäischen Union

Die neue Diskussion in Deutschland bezieht sich vor allem auf die Europäische Union; es wird gefordert, dass die deutschen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über Fragen der ‚Europäischen Verfassung‘ abstimmen dürfen. Es dürfte unstrittig sein, dass jedes Mitgliedsland bei Fragen, die seine Souveränität betreffen, ein Veto-Recht haben sollte. Dies gilt z.B., wenn im Rahmen von Handelsverträgen durch die Einsetzung internationaler privater Schiedsgerichtsverfahren zum Investitionsschutz demokratische Rechte ausgehebelt werden sollen. Damit ist freilich nicht entschieden, ob dies mit Hilfe eines direkt- oder repräsentativ-demokratischen Verfahrens erfolgen soll.

Zunächst sind zwei Fälle zu unterscheiden. Über einen Austritt aus der Europäischen Union kann, soweit dies die Verfassung eines Landes vorsieht, problemlos direktdemokratisch entschieden werden. Nur dieses Land ist direkt betroffen; die anderen Mitglieder sind (nur) indirekt betroffen, wobei nicht immer eindeutig ist, ob die Auswirkungen für ein einzelnes Land unter dem Strich positiv oder negativ sind. Niemand kann einem Land, welches aus einem Club austreten will, dies verwehren. Die anderen Mitglieder mögen dies bedauern, aber sich können sich nicht dagegen sträuben. Nicht umsonst sieht Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union einen Mechanismus zum freiwilligen und einseitigen Austritt eines Landes aus der Europäischen Union vor.

Die Frage stellt sich anders, wenn es um Änderungen der Europäischen Verträge geht. Hier sind alle Mitgliedsländer direkt betroffen, weshalb in vielen Fällen die Einstimmigkeitsregel gilt; jedes Land kann ein Veto ausüben. Dies bietet starke Anreize zu strategischem Verhalten, die bei grossen Gruppen eine einstimmige Entscheidung unmöglich machen können. Schliesslich kann, wer immer letzter zustimmt, versuchen, für sich möglichst viel für sich herausholen. Dies kann sehr leicht zur vollständigen Blockade führen.

Um eine solche zu überwinden, müssen Kompromisse gefunden werden, die in aller Regel schwierig auszuhandeln sind. Sie implizieren ein Geben und Nehmen, d.h. es müssen Pakete geschnürt werden. Hat man einmal ein Ergebnis, muss dies für alle Mitglieder bindend sein. Dies kann nur für die Regierungen und indirekt auch für die nationalen Parlamente gelten; die Stimmberechtigten müssen sich nicht daran halten, und es gibt auch (ausser Überzeugungsarbeit) keine Möglichkeit, dies zu bewirken. Daher kann im Allgemeinen nicht davon ausgegangen werden, dass eine solche Regelung in allen Mitgliedsländern eine Mehrheit unter den Stimmberechtigten findet. Bei derzeit 28 Mitgliedsländern führt dies fast zwangsläufig zur totalen Blockade. Solange man am Einstimmigkeitsprinzip festhält, ist die direkte Demokratie auf dieser Ebene kein geeignetes Verfahren.

Es gibt zwei Lösungsmöglichkeiten. Zum einen kann man beim repräsentativen Verfahren bleiben und versuchen, dies in der Bevölkerung besser abzustützen. Die Alternative ist der Verzicht auf das Einstimmigkeitsprinzip. Man könnte sich wie in der Schweiz ein doppeltes Quorum vorstellen: Eine Änderungen der Europäischen Verträge muss eine Mehrheit von zwei Drittel der Abstimmenden und darüber hinaus in zwei Dritteln der Mitgliedsländer eine (einfache oder qualifizierte) Mehrheit der Abstimmenden erreichen. Eine solche Hürde wäre hoch, aber sie würde die strategischen Anreize zur Blockade vermeiden.

Die Frage ist freilich, ob diejenigen, die heute lauthals Volksabstimmungen auf europäischer Ebene verlangen, bereit wären, auf das Einstimmigkeitsprinzip zu verzichten. Dies würde beispielsweise bedeuten, dass auch Deutschland in zentralen Fragen von den anderen Mitgliedsländern überstimmt werden kann. Ist man dazu nicht bereit, sollte man mit der Forderung nach Volksabstimmungen auf europäischer Ebene zurückhaltend sein.

Abschliessende Bemerkungen

Gemessen an ihrer Akzeptanz durch die Bevölkerung, hat sich die direkte Demokratie in der Schweiz bewährt. Sie hat auch bisher nur selten zu wirklich problematischen Entscheidungen geführt. Dabei ist sie sicher nicht das Allheilmittel gegen alle Probleme, die wir heute in unseren Demokratien vorfinden. Auch in der Schweiz gibt es Politikverdrossenheit, wenn auch vielleicht nicht so stark wie in anderen Ländern. Zudem gibt es zusätzliche Probleme, die andere Länder so nicht kennen. Nach wie vor ist beispielsweise das Problem ungelöst, wie man mit angenommenen Verfassungsinitiativen umgehen soll, die in Konflikt mit der Europäischen Konvention für Menschenrechte (EMRK) stehen. Die derzeitige Praxis, Ausführungsgesetze zu erlassen, die mit der EMRK konform gehen, aber mit dem Verfassungstext in Konflikt stehen, ist sicher nicht ideal, und sie ist auch nur deshalb möglich, weil die Schweiz auf Bundesebene keine Verfassungsgerichtsbarkeit kennt.

Man kann die direkte Demokratie auch nicht einfach auf Deutschland oder die Europäische Union übertragen. Wie oben am Beispiel der Europäischen Union aufgezeigt wurde, müssen dabei die Bedingungen berücksichtigt werden, die für ihr Funktionieren erforderlich sind. Auch in der Schweiz ist die direkte Demokratie nicht auf einen Schlag eingeführt worden; sie hat sich in den Kantonen in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts und im Bund nach der Gründung des Bundesstaats im Jahr 1848 langsam entwickelt. Dies spricht freilich nicht dagegen, dass man nicht auch in Deutschland und in der Europäischen Union weitere Elemente der direkten Volksrechte einbauen könnte. Für die Europäische Union ging es wohl vor allem um die Weiterentwicklung der Europäischen Bürgerinitiative, die bisher ein sehr stumpfes Instrument darstellt. In Deutschland ging es zum einen um den Abbau von Hürden auf den Ebenen der Länder und Gemeinden, und zum anderen um eine ernsthafte Diskussion der Möglichkeiten einer Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundeseben.

Bliebe zum Schluss noch die von Theo Sommer angesprochene Frage nach der Verantwortung. Es klingt ja zunächst einleuchtend: Politiker können Verantwortung übernehmen, werden gelegentlich abgewählt oder müssen auch zurücktreten. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger treten nicht zurück und können dies auch gar nicht. Bei genauerer Betrachtung relativiert sich das freilich. Wer übernimmt beispielsweise die Verantwortung für den von George W. Bush und Tony Blair widerrechtlich und gegen besseres Wissen vom Zaun gebrochenen Irakkrieg, die 10‘000en von Toten und das dadurch hervorgerufene Chaos im Nahen Osten, welches wesentlich zur Bildung des Islamischen Staates beigetragen hat? Tatsächlich übernehmen Politiker sehr häufig keine Verantwortung, selbst wenn sie grossen Schaden angerichtet haben. Dies gilt auch in Demokratien. Im Gegensatz zur Bevölkerung müssen sie oft nicht einmal die negativen Konsequenzen ihrer Entscheidungen ausbaden. Insofern sollte man mit dem Argument, dass in der repräsentativen Demokratie für Fehlentscheidungen eher Verantwortung übernommen wird als in der direkten Demokratie, sehr zurückhaltend sein.

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©KOF ETH Zürich, 25. Aug. 2016