Nächster Schritt Einlagen-Rückversicherung?

Photo: Greger Ravik from Flickr (CC BY 2.0)

Von Prof. Roland Vaubel, emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre und Politische Ökonomie an der Universität Mannheim.

Die Diskussion über die Sicherung der Bankeinlagen in der Eurozone hat sich verlagert: von dem Projekt einer gemeinsamen Einlagen(ver)sicherung zu einer gemeinsamen Einlagenrückversicherung. Erst wenn der Fonds einer nationalen Einlagensicherung erschöpft ist, sollen die Einlagensicherungen der anderen siebzehn Euro-Staaten einspringen, d. h. haften. Wie ist diese Akzentverschiebung zu erklären?

Mögliche Gründe für die Akzentverschiebung

Geht es einfach nur darum, in einem ersten Schritt die zu erwartende Umverteilung zwischen den Euro-Staaten zu begrenzen und damit die politischen Widerstände zu vermindern? Ist der Einstieg erst einmal geschafft, könnte bei nächster Gelegenheit die europäische Direktversicherung folgen.

Ist eine zweite Erklärung vielleicht darin zu sehen, dass die Rückversicherung aufgrund der schwächeren Quersubventionierung weniger Fehlanreize erzeugt? Allerdings ist die Rückversicherung zugleich mit einer geringeren Diversifikation der Risiken verbunden. Wer wie die Befürworter einer europäischen Versicherung davon ausgeht, dass der Vorteil einer stärkeren Diversifikation schwerer wiegt als der Nachteil der stärkeren Fehlanreize, kann schwerlich für eine geringere Risikoteilung – die bloße Rückversicherung – eintreten. Diese Erklärung scheidet daher aus.

Haben sich die Befürworterinnen und Befürworter der Rückversicherung vielleicht drittens vom Subsidiaritätsprinzip leiten lassen? Im Falle einer Rückversicherung könnte innerhalb der einzelnen Euro-Staaten alles beim Alten bleiben, so dass sie einige Freiräume behalten würden. Zwar verpflichtet die Europäische Richtlinie über Einlagensicherungssysteme (2014) alle Mitgliedstaaten der EU, die Bankeinlagen bis 100.00 Euro auf bestimmte Weise zu versichern. Aber nicht alles ist festgelegt. Zum Beispiel gewährt die einschlägige Leitlinie der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA/GL/2015/10) Spielraum bei der Festlegung der Gewichte, mit denen die einzelnen Risikofaktoren in die Berechnung der Beitragsätze eingehen. So darf das Gewicht der notleidenden Kredite von 13 auf 28 Prozent erhöht werden, und die von den Banken gehaltenen Staatsanleihen könnten mit einem Gewicht von bis zu 15 Prozent berücksichtigt werden (Z. 56 und 58 der Leitlinie). Der deutsche Finanzminister macht von dieser Möglichkeit allerdings keinen Gebrauch. Der Einheitliche Abwicklungsfonds der Eurozone schließt den Anteil der notleidenden Kredite und der Staatsanleihen der Banken sogar ganz von der Berechnung der Beitragsätze aus.

Besteht der Charme der Rückversicherung schließlich vielleicht gerade darin, dass sich die Euro-Staaten nicht darüber streiten müssen, wie die Risikoprämien in den Beitragsätzen der Banken am besten berechnet werden können? Aber auch eine Rückversicherung erhebt Versicherungsbeiträge, und auch diese sollten risikogerecht sein. Für die einzelnen Euro-Staaten müssten jeweils gegenüber den anderen siebzehn Ländern risikogerechte Beitragsätze ausgehandelt werden. Dabei ginge es nicht nur um die riesigen internationalen Unterschiede bei den notleidenden Krediten und Staatsanleihen der Banken, sondern auch um die landesspezifischen Risiken. Mehrere ökonometrische Analysen zeigen, dass die Wahrscheinlichkeit von Bankenkrisen signifikant von Makrovariablen wie der Arbeitslosenquote, den Immobilienpreisen, der Volatilität des Wirtschaftswachstums, der Staatsverschuldung und dem Pro-Kopf-Einkommen abhängt.^[ 1 ] Eine Untersuchung der EZB (Betz et al., 2013)  kommt sogar zu dem Ergebnis, dass die länderspezifischen Indikatoren mehr zur Prognose des Insolvenzrisikos einzelner Banken beitragen als die bankenspezifischen Indikatoren.

Wenn es permanente länderspezifische Risikofaktoren gibt, genügt es nicht darauf abzustellen, ob die Risiken vielleicht nächstes Jahr niedrig und vor allem weniger unterschiedlich sind. Denn die zu erwartenden Risiken können von länderspezifischen Strukturmerkmalen bestimmt werden, die langfristig wirksam sind. Man könnte zum Beispiel fragen, ob einzelne Euro-Staaten schon in der Vergangenheit – vor 2007/08 – schwere Bankenkrisen durchgemacht haben. Für Griechenland (1991-95), Italien (1990-95) und Spanien (1977-85) ist das der Fall.

Interkulturelle Unterscheide als Grund für Gefälligkeitskredite?

Sind die großen internationalen Unterschiede bei den notleidenden Krediten vielleicht durch interkulturelle Unterschiede bedingt? Notleidende Kredite sind häufig Gefälligkeitskredite. Was sagt die Forschung hierzu? Trompenaars und Hampden-Turner (2012) haben die wirtschaftlich relevanten interkulturellen Unterschiede wissenschaftlich – d. h. mit Hilfe von Umfragen – untersucht. Die Autoren unterscheiden zwischen “Particularism” (Vorrang für die Beziehungen zu Verwandten, Freunden und guten Bekannten) und “Universalism” (Vorrang für die Einhaltung universeller Regeln). Dem Thema Gefälligkeitskredite kommt die folgende Testfrage am nächsten: “Stellen Sie sich vor, Sie sind Arzt bei einer Krankenversicherung und sollen die gesundheitlichen Risiken der prospektiven Versicherungsnehmer einschätzen. Würden Sie bei einem Freund ein Auge zudrücken?” “Ja”, antworten 44 Prozent der Befragten in Griechenland, 42 Prozent in Italien und 39 Prozent in Spanien, aber nur 30 Prozent in Irland und 32 Prozent in Finnland.

Deutschland ist in der betreffenden Stichprobe nicht enthalten. Aber wenn es zum Beispiel darum geht, ob man als Zeuge zugunsten eines Freundes aussagen würde, der durch zu schnelles Fahren einen Fußgänger verletzt hat, ist Deutschland zusammen mit Irland und den Niederlanden klar im universalistischen Bereich, während Griechen und Spanier viel eher dazu neigen, ihren Freund zu entlasten. (Italien fehlt in dieser Stichprobe.) In beiden Umfragen erweisen sich übrigens auch die Franzosen als stark partikularistisch. Die extrem kostspielige Abwicklung des Credit Lyonnais 1994/95 ist noch in Erinnerung.

Würden sich die Euro-Staaten im Rahmen einer europäischen Einlagenrückversicherung auf annähernd risikogerechte Beitragsätze für die einzelnen Länder einigen? Auch der idealistischste Versicherungstheoretiker wird einräumen müssen, dass damit nicht zu rechnen ist. Entweder es kommt zu einem faulen Kompromiss, der die Anreize massiv verzerrt, oder man geht im Streit auseinander, was nicht der Völkerverständigung dient. Sollte man deshalb nicht von vorneherein von dem Projekt Abstand nehmen?

Symmetrische versus asymmetrische Schocks

Die Rückversicherung wirft aber noch ein weiteres Problem auf, das nicht politisch, sondern versicherungstheoretisch bedingt ist. Die Einlagensicherung ist für systemische Schocks gedacht. Sie soll Bank Runs verhindern, die eine allgemeine Finanzkrise auslösen würden. Paradebeispiel ist ein Finanzmarktschock, der von außen – zum Beispiel wie 1929-33 und 2007/08 aus den USA – kommt. Auch ein negativer geldpolitischer Schock von Seiten der EZB käme theoretisch in Frage. In diesen Fällen sind alle Euro-Staaten betroffen. Bei symmetrischen Schocks genügt es jedoch, dass alle Mitgliedstaaten über hinreichende nationale Einlagensicherungen verfügen. Das ist durch die EU-Richtlinie von 2014 sichergestellt.

Eine europäische Einlagenrückversicherung würde dagegen dann zum Zuge kommen, wenn der Schock asymmetrisch ist, d.h. im einfachsten Fall nur einen Euro-Staat trifft. Dann ist der Schock aber typischerweise nicht systemisch, und es bedarf deshalb keiner Rückversicherung.

Außerdem wird im Versicherungsmodell unterstellt, dass die Schocks zufällig sind – zum Beispiel eine schlechte Ernte oder eine Überschwemmung. Asymmetrische Bankenkrisen sind aber in der Regel hausgemacht – so wie in den achtziger und neunziger Jahren in Griechenland, Italien und Spanien. Sie beruhen zumeist auf einer leichtsinnigen Geschäftspolitik der Banken oder einer zögerlichen Bankenaufsicht oder einer falschen Wirtschaftspolitik oder einem krassen Fehlverhalten der Tarifpartner. In allen diesen Fällen wäre es eindeutig ineffizient, die soliden Banken der anderen siebzehn Euro-Staaten zur Kasse zu bitten. Sie trifft keine Verantwortung. Der Wettbewerb zwischen den Banken würde verzerrt. Haften sollten diejenigen, die die Bankenkrise verursacht haben.

Dieser Grundsatz spricht erst recht gegen die ursprünglich vorgeschlagene Einlagensicherung der Euro-Staaten. 154 Wirtschaftsprofessorinnen und -professoren haben davor gewarnt.

Erstmals erschienen bei Ökonomenstimme.