Fünf Thesen zu den zukünftigen Herausforderungen für die Wirtschaftspolitik

by
Thieß Petersen
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Verschärfte Verteilungskonflikte und verstärkter Systemwettbewerb sowie internationaler Handel, Nationalstaat und Wachstumsparadigma zunehmend unter Druck – dieser Beitrag verortet die zukünftigen Herausforderungen für die Wirtschaftspolitik.

Die wirtschaftspolitischen Probleme unserer Zeit werden immer komplexer und komplizierter – genauso wie ihre Lösung. Dabei spielen insbesondere fünf Herausforderungen eine zentrale Rolle.

Herausforderung #1: Der internationale Handel gerät zunehmend unter Druck

Die internationale Arbeitsteilung gestaltete sich lange Zeit so, wie vom Heckscher-Ohlin-Modell vorhergesagt. Ihre Konsequenz war und ist ein Anstieg des realen Bruttoinlandsprodukts (BIP) in allen beteiligten Ländern. Zölle wurden seit dem Ende des 2. Weltkriegs massiv abgebaut, weil an den wohlfahrtssteigernden Effekten des Freihandels kein ernsthafter Zweifel bestand. Diese Entwicklungen werden jedoch seit einigen Jahren durch mindestens zwei Trends abgebremst:

1. Die vom Stolper-Samuelson-Theorem prognostizierten negativen Einkommenseffekte für den Faktor Arbeit in den westlichen Industrieländern werden zunehmend spürbar^{[ a ]}.
2. Die klassische internationale Arbeitsteilung, nach der arbeitsreiche Länder wie China sich auf arbeitsintensiv hergestellte Produkte spezialisieren und kapitalreiche Länder wie Deutschland auf kapital- und technologieintensiv hergestellte Produkte, verschwimmt zunehmend. Spätestens seit der Verkündung der „Made in China 2025“-Strategie^{[ b ]} wird klar, dass die Industrieländer in den für sie wichtigen Schlüsselindustrien zusätzliche Konkurrenz aus Schwellenländern bekommen.

Beide Entwicklungen haben weitreichende Konsequenzen: Weltweit nimmt der Protektionismus zu, der Abschluss von Freihandelsabkommen wird schwieriger. Selbst der grenzüberschreitende freie Kapitalverkehr, der von den Industrieländern stets gefordert wurde, gerät in die Kritik, wenn chinesische Investoren Interessen an wichtigen Unternehmen zeigen. Die Skepsis gegenüber der ökonomischen Globalisierung nimmt zu – und bleibt nicht ohne politische Konsequenzen: Populistische Parteien, die sich für eine wirtschaftspolitische Abschottung ihres Landes starkmachen, erhalten immer mehr Zustimmung.

Hieraus ergibt sich eine zentrale Frage: Wie können hoch entwickelte Volkswirtschaften wie Deutschland die unbestreitbaren Vorteile der internationalen Arbeitsteilung so verteilen, dass die GlobalisierungsverliererInnen besser an diesen Vorteilen beteiligt werden, ohne dass dabei das ökonomische Anreizsystem an Wirkung verliert?

Herausforderung #2: Das Wachstumsparadigma stößt an seine Grenzen

Ein Grundpfeiler der Wirtschaftspolitik ist das Ziel, für ein angemessenes Wirtschaftswachstum zu sorgen. Jedoch gerät der gesellschaftliche Konsens, dass wirtschaftliches Wachstum erstrebenswert ist, zunehmend unter Druck: Es gibt Zweifel, ob angesichts der ökologischen und sozialen Kosten des Wachstums eine weitere Steigerung des realen BIP noch wohlfahrtssteigernd ist^[ 1 ] . Und kommt das BIP-Wachstum überhaupt bei allen Bürgern an oder dient es nicht vielmehr nur einer kleinen Elite? Eine fundamentale Kritik führt sogar ins Feld, dass ein wachsender materieller Wohlstand das Glück des Einzelnen in reichen Industrieländern gar nicht mehr erhöht.

Diese Zweifel an der Sinnhaftigkeit des Ziels, das reale BIP zu steigern, haben ebenfalls erhebliche Konsequenzen für die Wirtschaftspolitik: Effizienz ist ein entscheidendes Argument der ÖkonomInnen. Dieses Argument verliert aber an Überzeugungskraft, wenn die damit verbundene Konsequenz (Maximierung des BIP unter gegebenen Restriktionen) nicht mehr das entscheidende Ziel ist. Das Narrativ: „Alles, was die Effizienz steigert, steigert das BIP und damit den Wohlstand einer Gesellschaft“, überzeugt nicht mehr. Wirtschaftspolitische Maßnahmen müssen somit mehrere Ziele verfolgen.

Gesucht werden also politikfeldübergreifende Maßnahmenpakete, was sowohl mit modelltheoretischen als auch mit praktischen Herausforderungen verbunden ist. So erschwert die Berücksichtigung zusätzlicher Ziele die wissenschaftliche Analyse. Rahmenbedingungen, die jetzt mit der Ceteris-paribus-Annahme konstant gesetzt werden, müssen in das Modell integriert werden. Außerdem müssen Wechselwirkungen zwischen einzelnen makroökonomischen Entwicklungen eingebaut werden. Das alles macht die Modelle komplizierter – und möglicherweise nicht mehr eindeutig lösbar.

Die Wirtschaftspolitik steht folglich vor der Herausforderung, kohärente wirtschaftspolitische Maßnahmenpakete zu erarbeiten, die wissenschaftlich fundiert sind und dann auch ressortübergreifend stimmig umgesetzt werden.

Herausforderung #3: Die Verteilungskonflikte nehmen zu

Der klassische Verteilungskonflikt besteht zwischen den Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital. Er wird in Zukunft zunehmen, u. a. weil die Digitalisierung langfristig Arbeit durch Kapital, Daten und Technologien ersetzt. Damit geraten die Lohneinkommen in entwickelten Volkswirtschaften weiter unter Druck.

Perspektivisch werden zudem Konflikte zwischen KonsumentInnen und ProduzentInnen an Bedeutung gewinnen. Beispiel 1: Soll sich Europa mit Antisubventionszöllen gegen subventionierte Importe aus China schützen? Die von dieser Konkurrenz betroffenen europäischen Unternehmen (das sind neben den KapitaleigentümerInnen auch die Beschäftigten) werden dies befürworten. Dagegen haben die europäischen KonsumentInnen jedoch kein Interesse an einer Verteuerung der Importe. Beispiel 2: Sollen wir private Angebote, die auf digitalen Plattformen platziert werden, zulassen? TaxifahrerInnen wehren sich verständlicherweise gegen die Fahrdienste von Uber. Die KonsumentInnen wünschen sich hingegen mehr von solchen Angeboten, schließlich vergrößern sie die Auswahl bei niedrigeren Preisen.

Die politische Ökonomie nach Anthony Downs lässt erwarten, dass sich in einer Demokratie die ProduzentInnen durchsetzen, weil sie eine kleine, überschaubare Gruppe bilden, die viel zu verlieren hat – also besteht bei ihnen auch ein hoher Anreiz, politische Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen. Damit verzichtet eine Volkswirtschaft aber auf Globalisierungs- und Digitalisierungsdividenden.

Widerstände gegen wohlfahrtserhöhende Veränderungen, die für einzelne Gruppen Einkommenseinbußen bedeuten, sind nicht neu. Bisher wurden sie in der Regel mit finanziellen Transfers beseitigt. Das wird zukünftig immer schwieriger: Die staatlichen Finanzierungsmöglichkeiten werden langfristig geringer, weil immer größere Teile der staatlichen Einnahmen für Renten, Pensionen, Pflege und Gesundheit verwendet werden. Auch der wachsende internationale Steuerwettbewerb setzt die staatlichen Einnahmen unter Druck.

Damit stellt sich folgende Frage: Wie lässt sich ein Interessenausgleich zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen erreichen, wenn der Staat perspektivisch weniger Geld für Umverteilungsmaßnahmen hat, die Verteilungskonflikte aber gleichzeitig zunehmen?

Herausforderung # 4: Die Nationalstaaten verlieren an politischen Gestaltungsmöglichkeiten

Technologische Fortschritte bewirken, dass die zeitliche und räumliche Vernetzung der Regionen weltweit erheblich zugenommen hat. Dies hat zur Folge, dass uns heute auch weit entfernte Ereignisse unmittelbarer als je zuvor treffen – der aktuelle Coronavirus-Ausbruch verdeutlicht das in dramatischer Art und Weise.

Eine Konsequenz des stärkeren Zusammenwachsens der Länder ist, dass einzelne Fehlentwicklungen zu einem globalen Problem werden können – das auch nur global zu lösen ist. Ein Beispiel ist der Klimawandel: Globale negative externe Effekte verlangen letztendlich eine globale Internalisierung. Unilaterale Maßnahmen sind möglich und nötig. Aber selbst wenn ein einzelnes Land eine vorbildliche Klimaschutzpolitik betreiben würde, könnte es sich nicht von den Folgen einer falschen Klimapolitik in anderen Ländern abschotten.

Die Bekämpfung des Klimawandels, der Umgang mit weltweiten digitalen Monopolen: Diese und weitere Probleme verlangen eine Stärkung der internationalen Kooperation. Dies hätte zur Folge, dass alle Staaten einzelne nationale Souveränitätsrechte an supranationale Institutionen abtreten müssten. Die Aufwertung der Kompetenzen von überstaatlichen Institutionen geht unweigerlich mit einem Einflussverlust der Nationalstaaten einher – eine Entwicklung, die eigeninteressiert handelnde PolitikerInnen häufig verhindern. Darüber hinaus dürfte es angesichts des erwähnten Aufstiegs populistischer Tendenzen in vielen westlichen Industrieländern eine nachlassende Zustimmung zu internationalen Kooperationen geben.

Die Wirtschaftspolitik steht somit vor dem Dilemma, dass ein steigender Bedarf an multilateralen Lösungen auf wachsende Abschottungstendenzen der Nationalstaaten trifft.

Herausforderung #5: Der Systemwettbewerb mit Schwellenländern setzt Marktwirtschaften zunehmend unter Druck

Der klassische Systemwettbewerb – Marktwirtschaft versus Planwirtschaft – wurde mit dem Untergang des real existierenden Sozialismus eindeutig entschieden. Nun aber haben wir mit China ein anderes konkurrierendes System, das erfolgreich ist. Aber auch die USA fördern ihre Industrie mit erheblichen staatlichen Unterstützungsleistungen.

Ein Ergebnis staatlicher Technologieförderung lässt sich am Beispiel der Plattformökonomie verdeutlichen: Der Blick auf die 100 wertvollsten Plattformunternehmen der Welt (gemessen durch den Marktwert in US-Dollar, Stand: 29.02.2020) zeigt, dass Amerika mit einem Anteil von rund 67 Prozent mit großem Abstand vor Asien liegen (Anteil von 28 Prozent). Europa kommt bei diesem Indikator gerade einmal auf 3 Prozent^{[ c ]}.

Deutschland und Europa befinden sich in einer ordnungspolitischen Zwickmühle: Es besteht ein grundsätzlicher Konsens, dass Subventionen nur zur Internalisierung positiver externer Effekte eingesetzt werden sollten. Was aber machen wir, wenn die USA und in noch stärkerem Maße China ihre Industrie mit Subventionen unterstützen, selbst wenn es dafür keine ordnungspolitische Begründung gibt? Wenn Deutschland und Europa nicht wollen, dass ihre Unternehmen im globalen Digitalisierungswettbewerb den Anschluss verlieren, sind entsprechende Subventionen möglicherweise unumgänglich. Gleiches gilt für die Frage, ob Deutschland eine aktive Industriepolitik betreiben soll.

Zugespitzt lässt sich die hieraus resultierende Frage wie folgt formulieren: Können wir es uns erlauben, die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Deutschlands auf dem Altar der reinen Lehre zu opfern, wenn der Rest der Welt sich nicht an diese marktwirtschaftlichen Regeln hält?

Fazit und Ausblick

Die Herausforderungen für die Wirtschaftspolitik werden zukünftig anspruchsvoller. Der Bedarf an theorie- und evidenzbasierter Wirtschaftspolitik nimmt damit zu. Gefordert sind langfristig angelegte Maßnahmenpakete, die Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Politikbereichen berücksichtigen. Das verlangt auch eine stärkere Zusammenarbeit zwischen verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen und eine größere Methodenvielfalt in der Forschung.

Dieser Beitrag basiert auf einem Impulsvortrag anlässlich der Abendveranstaltung der Jahrestagung ^{[ d ]}des Wirtschaftspolitischen Ausschusses des Vereins für Socialpolitik am 4. März 2020 in Berlin.

©KOF ETH Zürich, 25. Mär. 2020