Die seit der Eurokrise neu entflammte Debatte um «exzessive» Staatsschulden und ihren Einfluss auf den Wohlstand der Nationen vernachlässigt, was diesen Schulden in den Staatsbilanzen gegenübersteht. Es ist Zeit, den Fokus auf staatliche Infrastruktur und Vermögenswerte zu richten. Neue Berechnungen des Internationalen Währungsfonds (IWF) offenbaren eine noch nie dagewesene globale Schuldenlast in der Höhe von 225 Prozent der weltweiten Wirtschaftsleistung (IWF, 2018a). Insgesamt liegen die weltweiten Schulden deutlich über dem Stand des zweiten Weltkrieges und der Eurokrise. Etwas mehr als ein Drittel dieser Schulden liegt in öffentlicher Hand[ 1 ] , und die Tendenz ist steigend. Gemessen an der Wirtschaftsleistung stehen die Industrienationen an der Spitze von Ländern mit hohen
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Die seit der Eurokrise neu entflammte Debatte um «exzessive» Staatsschulden und ihren Einfluss auf den Wohlstand der Nationen vernachlässigt, was diesen Schulden in den Staatsbilanzen gegenübersteht. Es ist Zeit, den Fokus auf staatliche Infrastruktur und Vermögenswerte zu richten.
Neue Berechnungen des Internationalen Währungsfonds (IWF) offenbaren eine noch nie dagewesene globale Schuldenlast in der Höhe von 225 Prozent der weltweiten Wirtschaftsleistung (IWF, 2018a). Insgesamt liegen die weltweiten Schulden deutlich über dem Stand des zweiten Weltkrieges und der Eurokrise. Etwas mehr als ein Drittel dieser Schulden liegt in öffentlicher Hand[ 1 ] , und die Tendenz ist steigend. Gemessen an der Wirtschaftsleistung stehen die Industrienationen an der Spitze von Ländern mit hohen Staatsschulden[ 2 ] (IWF, 2018a). Allerdings rückt eine breite Basis von Schwellenländern in rasantem Tempo näher.
Im öffentlichen Diskurs viel bemühte Schlagwörter, wie finanzielle Nachhaltigkeit, werden durch neue ersetzt, etwa die Frage um die finanzielle Resilienz. Diese Semantik suggeriert eine Erweiterung des isolierten Fokus auf Schulden sowie tiefergehende finanzielle Analysen von Ländern, jedoch handelt es sich aktuell eher um Gedankenspiele ohne konzeptualisierten Unterbau. Es mutet paradox an, dass staatliche Defizite und Schulden noch immer das Epizentrum von fiskalökonomischen Analysen (z.B., Artikel IV Missionen des IWF, Kreditratings), Regeln (z.B., in Form von Fiskalregeln), Sanktionen (z.B., bei einem Verstoss gegen Fiskalregeln) sowie akademischen Debatten (z.B., Reinhard/Rogoff, 2008 zur Diskussion «exzessiver» Staatsschulden) bilden.
Die dunkle Seite des Mondes: Staatliche Vermögenswerte
So wichtig ein effizientes Schuldenmanagement auch ist, so wenig entsprechen die heute etablierten Instrumente dem Ruf nach einer nachhaltigen und widerstandsfähigen öffentlichen finanziellen Führung. Die traditionelle Fiskalökonomie beschäftigt sich eher mit fiskalischem Risiko sowie dem Finanzierungsaspekt der öffentlichen Gebarung, gewissermassen eine Erblast der globalen Finanz- und Staatsschuldenkrise. Wirtschaftliche Chancen und der öffentliche Leistungsaspekt werden hingegen ausgeblendet oder der makroökonomischen Analyse überlassen.
Als ein Beispiel sei die Eurozone und ihre fiskalpolitische Steuerung des Stabilitätspaktes genannt, welcher seinen Mitgliedern die Einhaltung der Maastricht-Kriterien[ 3 ] unter Androhung von Sanktionen vorschreibt. Wiewohl das Konstrukt aus währungspolitischen Erwägungen heraus sinnvoll ist, so hat es doch insgesamt wenig mit «nachhaltiger» finanzieller Führung zu tun, die ebenso dem Vermögens- und somit dem Dienstleistungsanspruch eines Staates genügen soll. Umso mehr wenn man bedenkt, dass grosse Eurozonen-Mitglieder, wie Spanien und Italien sowie in einem geringerem Umfang Frankreich signifikante Investitionslücken und Mängel in ihren Infrastrukturen aufweisen (Global Infrastructure Hub, 2019).
Insofern mutet es kurios an, dass lediglich Defizite und Schulden, nicht aber Qualität und Umfang der öffentlichen Vermögenswerte systemweite Warnsignale aussenden. Dies wäre insbesondere bei Volkswirtschaften, die in hohem Masse von natürlichen Ressourcen abhängig sind, enorm wichtig, wie beispielsweise die durch den Gold- und Ölpreisverfall 2014 verursachten Fiskalschocks im Afrikanischen Raum verdeutlichen (The World Bank Group, 2015). Insbesondere der afrikanische Kontinent zeigt deutlich auf, dass tiefe Staatsschulden in keiner Art und Weise mit der Fähigkeit korrelieren, nachhaltige und widerstandsfähige öffentliche Leistungen zu erbringen.
Dieser Ansatz ist Ausfluss einer einseitig geführten globalen Debatte rund um die Frage, wie nachhaltige finanzielle Führung auf staatlicher Ebene operationalisiert und verankert werden solle. Ein Hauptgrund liegt darin, dass der öffentliche Sektor traditionell über Geldflüsse gesteuert, und der Zufluss an Vermögenswerten in vielen Ländern primär als Geldabfluss und als damit verbundene Belastung des Budgets taxiert wird.
Die dunkle Seite beleuchten
Die staatliche bilanzielle Führung und Analyse ist ein bedeutender aufkommender Trend, bei dem die Wichtigkeit, Leitlinien und zukünftige Entwicklungen im Umgang mit staatlichen Vermögenswerten und Verbindlichkeiten aufgezeigt werden. Mit diesem Instrument können Risiken und Herausforderungen, aber auch Chancen und Möglichkeiten in Verbindung sowohl mit den Passiva als auch Aktiva des öffentlichen Haushaltes gemessen werden. Eine integrierte Sicht also, und ein sinnvoller Bezugsrahmen für Diskussionen rund um Nachhaltigkeit und Resilienz. Leider ist aus globaler Perspektive die staatliche bilanzielle Führung wenig existent. (OECD, 2018)
Es gibt verschiedene Gründe, dass der bilanziellen Führung wenig Aufmerksamkeit geschenkt wurde, und dass sie auch heute noch heftig kritisiert wird. Diese reichen von Misstrauen gegenüber den publizierten Bilanzdaten (Public-Choice-Theorie, Principal-Agenten-Theorie), über Gleichgültigkeit bis hin zur fehlenden Entscheidungsrelevanz der Informationen (klassische volkswirtschaftliche und fiskalpolitische Theorien) (Warren, 2012). Zudem hindern verschiedene praktische Gründe die Institutionalisierung einer bilanziellen Führung, weil die Inventarisierung und Bewertung von staatlichen Vermögenspositionen eine komplexe, ressourcenintensive und oftmals konfliktträchtige Angelegenheit ist. In vielen Ländern fehlen existenzielle Voraussetzungen zur Entwicklung von Bilanzen, wie ausgereifte Eigentumsrechte und -register.
Derweil gibt es aus ökonomischer Perspektive gute Argumente für einen stärkeren Fokus auf die öffentliche Bilanzanalyse. Der IWF (2018b) kommt in einer umfassenden Studie zum Schluss, dass Staaten mit gut gemanagten Bilanzen flexibler auf Rezessionen reagieren können und schneller auf einen Wachstumspfad zurückkehren. Studien mit Fokus auf Schwellenländer belegen, dass eine starke Aktivseite der Bilanz einen dämpfenden Einfluss auf die Spreads von Staatsanleihen aufweist und die Wahrscheinlichkeit einer Schuldenkrise reduziert (Henao-Arbelaz and Sobrinho, 2017).
Ein unterschätzter Faktor ist die positive Anreizwirkung der bilanziellen Führung auf das staatliche Investitionsmanagement (vgl. auch Fuchs et al. 2017). Die initiale Erstellung einer Bilanz führt zu einer Inventarisierung und Bewertung des staatlichen Vermögensportfolios und damit letztlich auch des Leistungsniveaus des Staates in Bezug auf die Erbringung von Dienstleistungen. Damit verbunden ergeben sich zwingend Fragen über Besitz, Eigentum und Steuerungshoheit eines Vermögenswertes, und welcher Akteur dessen Unterhalt verantwortet. Denn aus wirtschaftlicher Perspektive führt ein schlecht gemanagtes (bzw. unterhaltenes) Vermögensportfolio zu finanziellen Kosten in Form von Abschreibungen oder Wertberichtigungen, die damit auch das staatliche Defizit belasten. Auf der anderen Seite bietet ein gut gemanagtes staatliches Vermögensportfolio immenses Ertragspotential. Der IWF (2018b) schätzt dieses auf rund 3 Prozent des Bruttoinlandsproduktes, vergleichbar mit dem durchschnittlichen Unternehmenssteuerertrag in Industrieländern.
Estland beispielsweise nahm die zum Holzen geeigneten Wälder mit einem Wert von EUR 800 Mio. in die staatliche Bilanz auf, was dem diskontierten Wert aus zukünftigen Verkäufen von Forsterzeugnissen, und immerhin etwa 3,4 % der Wirtschaftsleistung entspricht (PwC, 2018). Ägypten diskutiert aktuell die Idee, ihr immenses Portfolio an Kulturgütern bilanziell zu erfassen. Auch wenn die Bewertung von öffentlichen Vermögenswerten komplex ist und die Gefahr einer Scheingenauigkeit besteht, so ergeben sich durch den Erfassungs-und Bewertungsprozess wichtige Diskussionen und Informationen über den Besitz und Zustand des öffentlichen Vermögensportfolios. Vielfach ist der intrinsische finanzielle Wert irrelevant, wie bereits Oscar Wilde treffend formulierte: «The price of everything, and the value of nothing.» Ein systematisierter Inventarisierungsprozess und ein Ausweis des Zustandes der öffentlichen Aktiva ist zumindest aus Rechenschaftsoptik zu fordern. Mit zunehmender Erfahrung in der staatlichen bilanziellen Führung und im praktischen (politischen) Umgang damit, zeigt sich, welches Potential sich darin verbirgt. Vorreiter ist wie in anderen Belangen des öffentlichen Finanzmanagements einmal mehr Neuseeland, das alle 4 Jahre ein staatliches Investment Statement publiziert, in dem aufgezeigt wird, welche Ziele und Grundsätze der staatlichen bilanziellen Führung zu Grunde liegen oder wie effizient und effektiv die staatlichen Investitionen gemanagt sind. Finanzielle Nachhaltigkeit bedeutet im neuseeländischen Kontext auch aufzuzeigen, wie die staatliche Bilanz in Verbindung zur sozialen Wohlfahrt steht, und zukünftig ausgebaut werden kann.
Fazit
Eine «gute» finanzielle Führung integriert den Umgang mit dem staatlichen Leistungspotential (Vermögenswerte) genauso, wie dessen Finanzierungsaspekt. Das Management öffentlicher Vermögenswerte bietet immenses Potential, sowohl ertrags- als auch dienstleistungsseitig. Die Debatte um finanzielle Nachhaltigkeit und Resilienz von Staaten erlangt eine neue Dynamik, wenn der durchschnittlichen Staatsverschuldung der Industrienationen (104 Prozent der BIP), staatliche Vermögenswerte in etwa derselben Höhe (102 Prozent der BIP) gegenübergestellt werden (IMF, 2018b). Ein Blick auf die andere Seite des Mondes lohnt sich also.
Eurostat (2019). Excessive deficit procedure. Abgerufen unter: https://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/excessive-deficit-procedure[ a ] [06.02.2019].
Fuchs, S., Bergmann, A. & Brusca, I. (2017). Using Financial Reporting for Decision Making as a Measure Towards Resilient Government Finances: The Case of Switzerland. Lex Localis – Journal of Local Self-Government, 15 (1), p. 133-155.
Global Infrastructure Hub (2019). Forecasting infrastructure investment needs and gaps. Abgerufen unter: https://outlook.gihub.org/[ b ] [06.02.2019].
Henao-Arbelaez, C., & Sobrinho, N. (2017). Government Financial Assets and Debt Sustainability. IMF Working Paper 17/173. Washington, DC: IWF.
IWF (2018a). Capitalizing on Good Times. Washington, DC: IWF.
IWF (2018b). Managing Public Wealth. Washington, DC: IWF.
New Zealand Treasury (2018). Investment Statement 2018. Wellington: The Treasury.
OECD Journal on Budgeting, Volume 2018 Issue 1. Getting added value out of accruals reforms. Paris: OECD.
PwC on behalf of EUROSTAT (2018). Support for the development of harmonised European public sector accounting standards and analysis reports to support the implementation of EPSAS. Additional and updated information related to the potential impacts of implementing accrual accounting in the public sector. Luxembourg, EPSAS WG 18/16.
Reinhard, C. & Rogoff, K. (2008). This time is different: A panoramic view of eight centuries of financial crises. NBER Working Paper Series: Working Paper 13882. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.
The World Bank Group (2015). Public Financial Management Reform Project, PAD. Abgerufen unter: http://documents.worldbank.org/curated/en/320431467999672034/pdf/PAD1373-PAD-IDA-R2015-0095-1-P151447-Box391438B-OUO-9.pdf[ c ]
[18.02.2019].
Warren, K. (2012). Developing a government's balance sheet — does it improve performance? Public Money & Management, 32(1), pp. 9-14.
©KOF ETH Zürich, 11. Mär. 2019