Mehrheitsbeschlüsse in der europäischen Steuerpolitik?

by
Wolfram F. Richter
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Die notwendige Einstimmigkeit bei steuerpolitischen Beschlüssen beschränkt Europas Handlungsfähigkeit. Dieser Beitrag diskutiert die Problematik von supranationalen Mehrheitsbeschlüssen und stellt zwei alternative Lösungsvarianten vor.

 Die Europäische Kommission beklagt eine fehlende Handlungsfähigkeit Europas in steuerlichen Fragen. Aus diesem Grund hat sie vorgeschlagen, das Verfahren für steuerpolitische Beschlüsse in der EU zu ändern. Künftig sollen Beschlüsse auch mit einer qualifizierten Mehrheit der Mitgliedstaaten gefasst werden können. Nach geltendem Recht wird Einstimmigkeit verlangt, die erfahrungsgemäß nur in seltenen Fällen erreicht wird. Die Kommission sieht das Einstimmigkeitserfordernis als gravierendes Hindernis bei der Durchsetzung steuerpolitischer Initiativen. Als ein Beispiel, bei dem Europa nicht im wünschenswerten Maße vorankomme, wird die Besteuerung der digitalen Wirtschaft genannt.

Bei der digitalen Wirtschaft tritt die Kommission dafür ein, dass der Gewinnbeitrag, den große Internetunternehmen wie etwa Google, Apple, Facebook und Amazon in einem europäischen Land erzielen, daselbst besteuert wird. Die geltenden Regeln der internationalen Unternehmensbesteuerung gewährleisten das nicht. Die Öffentlichkeit sieht darin einen Missstand und drängt auf Gegenmaßnahmen. Frankreich hat sich an die Spitze der Bewegung gestellt. Es unterstützt den Vorschlag der Kommission, wenigstens internetbasierte Werbeumsätze einer neu einzuführenden Digitalsteuer zu unterwerfen. Mit Hilfe der Einführung will Frankreich auf OECD-Ebene eine Diskussion der internationalen Unternehmensbesteuerung erzwingen. Diese soll letztlich in eine grundlegende, international abgestimmte Reform des geltenden Steuerregelwerks münden. Deutschland zögert mit seiner Zustimmung. Es sieht die Gefahr, dass die französische Verhandlungsstrategie nicht aufgeht. Die USA könnten nicht wie erhofft mitspielen. Von der Einführung der Digitalsteuer wären schließlich US-basierte Internetunternehmen besonders stark betroffen. Statt einer einmütig getragenen Reform der internationalen Unternehmensbesteuerung könnte das Ergebnis ein internationaler „Steuerkrieg“ sein, bei dem ein exportorientiertes Land wie Deutschland nur verlieren kann.

Die politischen Vorstellungen und ökonomischen Interessen von Frankreich und Deutschland gehen also bei der Digitalsteuer stark auseinander. Und ein Land wie Irland vertritt noch ganz andere Interessen. Derzeit profitiert es von den Anstrengungen der internationalen Konzerne, ihre Steuerlast zu minimieren. Irlands „Geschäftsmodell“ käme unter Druck, würde das geltende Steuerregelwerk fundamental reformiert. Vor diesem Hintergrund darf man sich über die fehlende Einstimmigkeit bei steuerpolitischen Entscheidungen auf der EU-Ebene nicht wundern. Die von der Kommission vorgeschlagene Absenkung der Beschlusshürden würde das Problem nationaler Interessengegensätze auch nicht lösen.

Vielmehr könnten Mehrheitsbeschlüsse auf Länderebene für zwischenstaatlichen Zwist sorgen. Die Bevölkerung in einem überstimmten Land wird man nicht mit dem Argument überzeugen können, dass man bei anderer Gelegenheit zur Mehrheit gehört. Ein steuerpolitischer Beschluss, der von einem Land nicht mitgetragen wird, bleibt innenpolitisch immer angreifbar. Er ist mit einem demokratischen Grundverständnis nur schwer zu vereinbaren und dürfte populistischen Strömungen Nahrung liefern. Das kann niemand wollen.

Dem aktuellen Vorschlag der Europäischen Kommission kann sich Deutschland also nur verweigern. Andererseits verdient die Sorge der Kommission, dass Europa bei wichtigen steuerpolitischen Fragen nicht vorankommt, Beachtung. Die Reaktion muss aber anders ausfallen als von der Kommission vorgeschlagen. Um den nachfolgenden Gegenvorschlag würdigen zu können, muss man zunächst das Problem von Abstimmungen auf Länderebene genauer verstehen.

Einen politischen Prozess muss man sich als einen solchen von Versuch und Irrtum vorstellen. Daher kann es wünschenswert werden, einen gefassten Beschluss unter neuen Rahmenbedingungen und bei neuen Erkenntnissen zu korrigieren. Im innerstaatlichen Bereich wirft die Korrektur keine besonderen demokratietheoretischen Fragen auf. Die Korrektur kann mit der gleichen einfachen oder qualifizierten Mehrheit durchgesetzt werden wie der ursprüngliche Beschluss. Im zwischenstaatlichen Bereich droht dagegen eine Asymmetrie. Während man bei einem Beschluss, der von den Mitgliedstaaten der EU einstimmig verabschiedet wurde, unterstellen darf, dass er von einer Mehrheit der EU-Bevölkerung getragen wird, reicht eine vergleichbare Mehrheit bei der Korrektur des Beschlusses noch lange nicht. Vielmehr ist der Fall vorstellbar, dass 99,9 Prozent der EU-Bevölkerung die Korrektur wünscht, Einstimmigkeit auf Länderebene aber nicht zu erzielen ist. Um sich diesen Extremfall besser vorstellen zu können, muss man lediglich an einen Interessenkonflikt zwischen der EU und Malta denken. Der Bevölkerungsanteil von Malta liegt in der EU28 unter einem Promille. Daher ist es vorstellbar, dass 99,9 Prozent der EU-Bevölkerung die Korrektur wünscht, diese aber am Widerspruch von Malta und damit an einer fehlenden Einstimmigkeit auf Länderebene scheitert. Der Fall mag konstruiert wirken, verdeutlicht aber das Problem, das sich bei einer zunehmenden Zahl von Mitgliedstaaten sogar noch verschärft. Im politischen Kalkül des einzelnen Landes erscheint es so, als wäre die Zustimmung zu einer Beschlussvorlage sehr viel leichter erteilt als korrigiert. Diese Asymmetrie mag erklären, warum die Mitgliedstaaten der EU bei Fragen von nationalem Interesse ihre Zustimmung nur äußerst zögerlich erteilen.

Wenn diese Asymmetrie das Kernproblem ist, liefert der Vorschlag der Europäischen Kommission zur Überwindung von Entscheidungsblockaden keinen überzeugenden Ausweg. Vielversprechender ist ein Ansatz, der im zwischenstaatlichen Bereich lediglich die Hürden bei der Korrektur von einstimmig gefassten Beschlüssen absenkt. Zwei konkrete Lösungsvarianten sind denkbar. Nach der einen versieht man Beschlüsse mit einem Verfallsdatum. Nach dem anderen schafft man auf Länderebene die Möglichkeit, einen Beschluss, der einstimmig gefasst wurde, mit einfacher Mehrheit zu kassieren. Was auf den ersten Blick wie eine Politik der Desintegration erscheint, dürfte in der Praxis integrationsförderlich wirken. Das liegt daran, dass man sich als handelnde Regierung in einem Prozess des gemeinsamen Suchens und Irrens eher mal auf einen einstimmig zu fassenden Beschluss einlässt, wenn man weiß, dass er nur befristete Gültigkeit hat oder aber auf Länderebene mit einfacher Mehrheit zu kassieren ist.

Die geförderte Bereitschaft, sich steuerpolitischen Initiativen auf EU-Ebene anzuschließen, lässt sich am Beispiel der vorgeschlagenen Digitalsteuer illustrieren. Deutschland weiß derzeit nicht, ob es klug ist, diese Steuer zu befürworten. Die Sorge vor Vergeltung durch Drittstaaten ist groß. Würde man den Beschluss mit einem Verfallsdatum versehen, könnte man die Sorge eher zurückstellen. Man könnte die befristete Einführung gegenüber Drittstaaten glaubwürdiger als Einstieg in eine gemeinsame Lösungssuche darstellen. Und wenn sich die Einführung als Irrweg erweisen sollte, lässt sich der Schaden begrenzen. Man muss nicht erst auf Länderebene Einstimmigkeit erzielen, um umzukehren.

Derartige Verfahrensfragen würden sich nicht stellen, wenn es in der EU ein nach demokratischer Regel gewähltes Parlament gäbe, das befugt wäre, über Fragen der Unternehmensbesteuerung mit Mehrheit zu beschließen. Dabei bedeutet demokratisch, dass alle Stimmen in der EU ohne Rücksicht auf die jeweilige Nationalität gleich zählen. Bei Wahlen zum Europaparlament in Straßburg ist das nicht der Fall. Stimmen aus kleinen Ländern werden höher gewichtet als solche aus großen. Daher besitzt das EU-Parlament auch keine nennenswerten Kompetenzen in steuerpolitischen Fragen. Es wird lediglich angehört, während die Beschlüsse vom Europäischen Rat als der Vertretung der Mitgliedstaaten einstimmig zu fassen sind. Die Schaffung eines demokratisch gewählten Parlaments und der Übergang von der Konföderation zur Föderation müssen in Europa das Langfristziel sein. Der Weg dorthin erscheint allerdings unter den heutigen Bedingungen weiter denn entfernt je.

©KOF ETH Zürich, 6. Mai. 2019