Massentierhaltungsinitiative – Tierwohl als öffentliches Gut

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Florian Habermacher
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In der Debatte um die eidgenössische Volksinitiative gegen Massentierhaltung, welche Schweizer Tierfabriken verbieten will, werden die informierte Wahl des Konsumenten und die Legitimation von Importbeschränkungen für "Quälfleisch" in den Mittelpunkt gestellt. Demgegenüber argumentiert dieser Artikel, dass Tierwohl als öffentliches Gut ohnehin politischen Schutz verdient, und dass die existierende Rechtsunsicherheit ein zusätzliches Argument für die Initiative ist.

Schweizer Tierschutzorganisationen haben kürzlich die Volksinitiative gegen Massentierhaltung lanciert.^[ 1 ] Durch ein Verbot der in Tierfabriken anzufindenden Zustände soll die Lebensqualität für Tiere verbessert werden. Die bisherige Debatte ist ideologisiert und von Übertreibungen geprägt, Argumente zielen oft an den politökonomischen Kernfragen vorbei. Liberale Stimmen kritisieren eine Bevormundung der Konsumenten und suggerieren gleichzeitig die Schweiz solle ohne weiteres die Bevormundung durch internationale Handelsverträge hinnehmen. Letztere werden fälschlicherweise als eindeutiges No-go für Fleischimportauflagen interpretiert, und mit verteilungspolitischen Argumenten gegen die Verteuerung von Fleisch wird implizit eine ökonomisch unsinnige Subvention durch unterbleibenden Tierschutz gefordert. Dabei werden zentrale Aspekte, die für die Initiative sprechen, ignoriert. Darunter insbesondere die Eigenschaft von Tierschutz als öffentlichem Gut, welche für politische Mindeststandards bei inländischen Tierprodukten und Importen spricht.

Information allein genügt nicht

In der Debatte wird insbesondere gewerweisst, was der mündige Konsument eigentlich möchte. Die Initianten erklären, Konsumenten seien ungenügend informiert, um die richtige Wahl zu treffen. Auf der anderen Seite betonen die Gegner, zahlreiche Labels böten eine ausreichende Entscheidungsgrundlage beim Kauf; die Initiative entspreche einer unangebrachten Entmündigung der Konsumenten.^[ 2 ]

Man muss eingestehen: Der interessierte Konsument könnte im Internetzeitalter leicht sehen, wie es um das Tierwohl bestellt ist, und dank Labels könnte er schon heute tierfreundlicher einkaufen. Wichtiger noch, Deklarationspflichten wären angebrachter als neue Produktionsvorschriften, ginge es wirklich nur um Information. Die Zustände könnten – analog zu den "Rauchen tötet" Deklarationspflichten – auf Verpackungen deklariert werden: "Tierfabriktiere leiden", "Mein Hühnerschnabel wurde qualvoll getrimmt – wir Massengehaltene Hühner hacken uns sonst aus Dichtestress gegenseitig zu Tode".

Die Wahrheit ist, dass bessere Information den Nutztieren nur beschränkt helfen würde. Schon heute setzen wir bei der Tierhaltung aus gutem Grund gerade nicht rein auf einzelne Kaufentscheidungen, sondern auch auf Mindeststandards, und kaum jemand möchte diese völlig wegfallen sehen.

Weshalb Mindeststandards, wenn Konsumenten Labels zur Auswahl haben?

Tierwohl als öffentliches Gut

Die meisten von uns missbilligen Tierleid, unabhängig davon ob das entsprechende Tier auf dem eigenen Teller landet. Damit erfüllt Tierwohl das ‘nicht-Ausschliessbarkeitsprinzip’, charakteristisch für öffentliche Güter.^[ 3 ] Werden Tiere an einem Ort unnötig gequält, beklagen dies nicht nur diejenigen, welche die Schweinerei direkt mitansehen oder das produzierte Fleisch selbst konsumieren, sondern wir als Gesellschaft.

Öffentliche Güter bedürfen auch aus liberaler Sicht politischer Regulierung, weil diese die Situation für alle verbessern kann. Es ist unökonomisch anarchistisch, wenn jeder frei tun kann, was andere natürlicherweise stört. Stellt die Einzelperson individuell auf tiergerechte Herkunft um, bezahlt sie den vollen Preis, verbessert dabei aber nur das Leben der selbst verspiesenen Tiere, während es den restlichen Millionen Schweizer Nutztieren nicht bessergeht. Entsprechend bleiben viele gleich beim zweifelhaften Standardprodukt. Regulierung erlaubt das Missverhältnis zu korrigieren: Bei einem allgemein verbesserten Tierschutz stehen vom Gesichtspunkt des einzelnen, denselben eigenen Zusatzkosten statt nur einer Handvoll glücklichere Tiere, plötzlich deren 50 Millionen gegenüber. Da beginnt es sich zu lohnen. Im VWL-Slang: Regulierung löst das Dilemma der sonst individuell unwiderstehlichen Trittbrettfahrerei.

So ist die Massentierhaltungsinitiative ein möglicher Ansatz, dem öffentlichen Gut-Charakter der Tierhaltung Rechnung zu tragen. Entsprechend sind Haupteinwände der Initiativgegner, dass der Kunde selbst entscheiden, und Regulierung generell vermieden werden müsse, der sachlichen Diskussion nicht dienlich. Die treffende Frage ist stattdessen, wieviel uns eine artgerechtere, weniger traumatische Haltung der Tiere als Gesellschaft wert ist.

Nicht nur Haustiere verdienen Schutz

Angesichts des im Wettbewerb um billige Produktion entstandenen Race-to-the-bottom bei der Lebensqualität in Tierfabriken ist das von der Initiative geforderte Verbot nachvollziehbar. So behauptet kaum jemand, dass sich physiologische und psychische Bedürfnisse von z.B. Schweinen von denjenigen gängiger Haustiere wie Hunde und Katzen fundamental unterscheiden, aber dennoch ist der Unterschied bei der Haltung enorm. Nutztiere können per Gesetz ihr ganzes Leben dicht zusammengedrängt mit anderen Tieren fristen, und dürfen so überzüchtet werden, bis sie nicht mehr auf ihren eigenen Beinen stehen können. Demgegenüber sind z.B. für Wohnungskatzen "erhöhte Ruheflächen und Rückzugsmöglichkeiten, Kletter- und Kratzgelegenheiten sowie ein Klo pro Katze" vorgeschrieben (BVET 2013).

Aussenhandel: Wichtige Importfrage

Schon heutige ist die Aussenhandelssituation bezüglich Tierschutz kontrovers: Batteriehühnereier z.B. dürfen in der Schweiz nicht produziert, aber importiert werden. Wohlwollend kann man dies als pragmatischen Kompromiss zwischen Tierschutz und Konsumentenfreiheit interpretieren, welcher auch WTO-Konformität garantiert.

Die Initiative würde den Unterschied zwischen in- und ausländischen Tierhaltungsbedingungen, und damit den Preisunterschied zwischen Schweizer und importiertem Fleisch, weiter vergrössern. Wird deshalb vermehrt auf ausländische Produkte ausgewichen, untergräbt dies den Nutzen der strikteren schweizerischen Tierschutzgesetzgebung. Je nach Konsumentenreaktion könnte sich die Initiative nicht nur wirtschaftlich, sondern auch für die Tiere kontraproduktiv auswirken.

Dies sollte theoretisch keine unüberwindbare Hürde sein. Heute schon existierende Importzölle und -kontingente für Fleisch, oder eine sinngemässe Anwendung des Massenhaltungsverbotes auf Importe, könnten das Problem einschränken. Die Initiative verlangt denn auch "Vorschriften über den Import von Tieren und Tierprodukten", um dem Verbot Rechnung zu tragen.

Helvetischer Rechtsimperialismus?

Die Gegnerseite stempelt begleitende Importvorschriften allerdings als zu verhindernden "helvetischen Rechtsimperialismus" ab.^[ 4 ] Diese Interpretation hält einer nüchternen Analyse kaum Stand. Aus Tierwohlperspektive kommt es offensichtlich nicht darauf an, ob ein Tier in der Schweiz oder im Ausland leidet. Wenn wir als Gesellschaft entscheiden, bestimmte Arten der Tierhaltung nicht mehr zu dulden, hat es nichts mit Rechtsimperialismus zu tun, wenn wir dem einzelnen Konsumenten nicht einfach den Export von Tierquälerei ins Ausland als Gesetzeslücke offenlassen.

Es wird oft behauptet, die WTO lasse entsprechende Importbeschränkungen nicht zu: einseitige Importvorschriften seien für die Qualität der Produkte, nicht aber für Herstellungsbedingungen zulässig.^[ 5 ] Das mag zwar erstaunen angesichts der heutigen schweizerischen Importkontingentierung für Fleisch, welche nicht einmal spezifisch an Herstellungsbedingungen geknüpft ist.

Haltung der WTO bleibt offen

Dennoch ist die WTO-Kompatibilität von Importauflagen bezüglich Tierwohlstandards tatsächlich nicht abschliessend geklärt. Zwar verneint die WTO nicht die Notwendigkeit, den Umweltauswirkungen des inländischen Konsums auch im Ausland Rechnung zu tragen. Sie wägt dieses Bedürfnis aber bewusst gegen den ebenfalls wichtigen Schutz des Freihandels ab (WTO 2014). Leicht könnten sonst als grüne Anliegen getarnte, in Wahrheit aber rein protektionistische Hemmnisse den Welthandel ins Stocken bringen. Entsprechend erlauben die WTO/GATT Regelungen im Allgemeinen keine einseitigen Auflagen über die Produktionsweise für importierte Produkte; nur unter nicht bis in alle Details festgelegten Umständen können Umweltbedenken zu Ausnahmen führen.

Expertenberichte kommen zum Schluss, dass die rechtliche Situation bei Importauflagen für Umweltschutzbelange heute ein Graubereich bleibt (Stevenson 2015, Thomas 2007). Auch wenn in der Diskussion um die Massentierhaltungsinitiative beide Seiten ihre eigene Antwort zu wissen glauben: Es lässt sich kaum genau vorhersagen, wie die verantwortlichen Gremien im Falle einer Klage entscheiden würden. Soll, wie von der Gegnerseite impliziert, diese rechtliche Ungewissheit ein Hauptgrund sein, gar nicht erst zu versuchen, den Tierschutz auf ein sonst angemessenes Niveau anzuheben?

Kein voreiliger Fatalismus

Man kann es gegenteilig sehen. Die Möglichkeit einer negativen Reaktion der WTO gilt als einer der Gründe für die relativ schwachen Tierschutzrichtlinien z.B. in der EU.^[ 6 ] Die rechtliche Unklarheit ist damit mitverantwortlich für ein globales Race-to-the-bottom bei der Nutztierhaltung in einem Markt in dem nur die am billigsten produzierenden Anbieter überleben. Wenn jährlich zig Milliarden Nutztiere damit auf rücksichtslose Art gemästet werden, so dass die Nutztierhaltung von Ethikern oft als eines der allergrössten gesellschaftlichen Probleme ansehen wird,^[ 7 ] ist es vielleicht an der Zeit, dass eine Partei die Möglichkeiten im Rahmen der internationalen Handelsverträge genauer auslotet.

Anlass zur Hoffnung für eine sinnvolle Umsetzung der Initiative gibt auch, dass nicht unbedingt ein striktes Importverbot notwendig ist. Die Erfahrung zeigt, dass, begleitend zu einem inländischen Verbot, eine Deklarationspflicht für Importe ein Umschwenken der Konsumenten hin zur tierfreundlicheren Inlandproduktion bewirken kann. So befürchtete man in der Schweiz bei der Einführung des Käfigverbotes 1992 ein Umsteigen der Konsumenten auf Importkäfigeier. Bewirkt wurde das Gegenteil: Während 1992 noch 95 % der Importeier aus Batterien stammten, nahm 2001 der letzte Grossverteiler Importkäfigeier vom Markt – niemand mehr kaufte die Schachteln mit Vermerk "aus in der Schweiz nicht zugelassener Käfighaltung".

Günstiges Fleisch als Sozialpolitik?

Tierfabriken sind so stark rationalisiert worden, dass insbesondere im Ausland, aber auch in der Schweiz, extrem billig produziert wird; für wirklich tierfreundliche Haltung müssten die Preise erheblich ansteigen. Die Gegnerschaft, mitunter Avenir Suisse, prangert an, dass sich bei Annahme der Initiative der ärmere Bürger Fleisch nicht mehr werde leisten können.^[ 8 ] Soll aufgrund der absehbaren Verteuerung die Ambition beim Tierschutz stark reduziert werden?

Der Initiativtext^[ 9 ] geht nicht so weit wie Tierschutzorganisationen wohl eigentlich gerne würden, sondern fordert die Umsetzung breit akzeptierter Tierwohlaspekte von Bio Suisse. Bei einer pragmatischen Umsetzung dürften Preissteigerungen somit nicht exorbitant ausfallen. Zudem deuten Studien konsequent darauf hin, dass gesundheitlich gesehen viel zu viel, nicht zu wenig Fleisch konsumiert wird.^[ 10 ]

Der wirklich springende Punkt ist aber: Einzelne Produkte über eine Unterregulierung eines gesellschaftlichen Anliegens zu subventionieren, bedeutet eine illiberale Bevormundung der Konsumenten und finanzpolitisch zweifach ineffiziente Umverteilungspolitik: Ineffizient wird ein bestimmtes Produkt – Fleisch – für alle verbilligt, statt Einkommen direkt umverteilt, und statt direkt durch Subvention, erfolgt die Verbilligung ineffizient durch Unterregulierung eines öffentlichen Gutes. Der wahre Liberale würde sich im Grab umdrehen.

Unangenehme Empfindungsfrage

Wieviel Tierwohl gesellschaftspolitisch wünschenswert ist, bleibt eine subjektive Frage. Auf die Frage ‘wie viele Hühnerleben pro Menschenleben?’ haben weder Volkswirtschaft noch Philosophie noch Neurowissenschaften schlüssige Antworten.

Daraus zu schliessen, eine Regulierung sei unnötig, wäre ein Trugschluss. Die kontinuierlichen Evolutionsschritte zwischen einzelnen Tierarten bis hin zum Menschen, sowie die dem Menschen vergleichbaren emotionalen Ausdrucksweisen der Säugetiere deuten darauf hin, dass sich tierisches Empfinden in vielerlei Hinsicht nicht kategorisch vom menschlichen unterscheidet.

Beim Wetten unnötiges Risiko vermeiden

Gegeben dem Leiden, das somit plausiblerweise mit der heutigen Nutztierhaltung einhergeht, scheint es nicht übertrieben vorsichtig, wenn die Stimmbürger an der Urne entscheiden, das öffentliche Gut der Tierwohlfahrt auf ein wenigstens ein bisschen menschlicheres Niveau zu heben. Schon wenn man agnostisch die Wahrscheinlichkeit von relevantem Tierempfinden bei nur fünfzig Prozent ansetzt, lässt sich in Anbetracht des enormen Tierelends, das wir im schlimmsten Fall verantworten, in Analogie zur Pascal’schen Wette ein erheblicher Tierschutz begründen.

BLV 2017, Fleischkonsum in der Schweiz 2014/15^{[ a ]}

BVET 2013, Katzen^{[ b ]}

Grünenfelder 2017, Unmündige Konsumenten und staatlich regulierte Bauern^{[ c ]}, Avenir Suisse 30.5. (auch 29.5. Luzerner Zeitung)

Handelszeitung 2017, Schweizer Protektionismus - warum er so gefährlich ist^{[ d ]}, 8.3.

Harari 2015, Industrial farming is one of the worst crimes in history^{[ e ]}, 25.9., Guardian

McInerney 2004, Animal Welfare, Economics and Policy^{[ f ]}

NZZ 2017a, Absage an die Selbstgefälligkeit^{[ g ]}, 21.8.

NZZ 2017b, Schweizer essen zu viel Fleisch^{[ h ]}, 16.3.

Sentience Politics 2017, Keine Massentierhaltung in der Schweiz^{[ i ]}

SRF 2017, Eine tierische "Arena"^{[ j ]}, 19.5.

Stevenson 2015, The impact of the World Trade Organisation rules on animal welfare^{[ k ]}

Tier im Fokus 2018, Studie zeigt: der Bund täuscht die Bevölkerung^{[ l ]}, 24.3.

Thomas 2007, Playing Chicken at the WTO: Defending an Animal Welfare-Based Trade Restriction Under GATT's Moral Exception^{[ m ]}, B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 34(605)

Todd 2017, List of the most urgent global issues^{[ n ]}, 80 000 Hours, March

WTO 2014, WTO rules and environmental policies: key GATT disciplines^{[ o ]}

©KOF ETH Zürich, 20. Jul. 2018