Wer wird Politiker? Der Einfluss von Bezahlung und der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat

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Wie wirkt eine höhere Entschädigung für politische Ämter auf die “Qualität” der Kandidaten und was bewirken Unvereinbarkeitsregeln von Amt und Mandat? Wie dieser Beitrag zeigt, lässt sich der vermutet positiv Zusammenhang zwischen höherer Entschädigung und besser qualifizierten Politikern nur teilweise bestätigen. Es trifft indes zu, dass Unvereinbarkeitsregeln – wie erwartet – mit einem geringeren Anteil an öffentlichen Bediensteten in der Politik einhergehen können.

Wie lässt sich eine Politik erreichen, die möglichst nahe an den Präferenzen der Bürger liegt? Die traditionelle Politische Ökonomie betont die Rolle des politischen Wettbewerbs um die Gunst der Wähler sowie die Bedeutung institutioneller Rahmenbedingungen, welche es erlauben die Entscheidungsträger zur Verantwortung zu ziehen. Dennoch ist unbestritten, dass ein diskretionärer Entscheidungsspielraum für die einzelnen Politiker verbleibt. Entsprechend ist politische Selektion wichtig: Die Entscheidungsträger sollten mit Blick auf Kompetenz und Ehrlichkeit sorgfältig ausgewählt werden.[ 1 ]

Für diese komplementäre Betrachtung stellt sich sogleich die grundlegende Frage: Wie lassen sich die institutionellen Rahmenbedingungen in der Politik ausgestalten, sodass sich einerseits mehr kompetente und ehrliche Kandidaten zur Verfügung stellen und andererseits diese von den Parteien auch nominiert und von den Bürgern gewählt werden? Wichtig sind hierzu sicher Institutionen, welche die Transparenz in der Politik verbessern – wie zum Beispiel Offenlegungsregeln, unabhängige Medien oder ein stärker dezentraler Staatsaufbau. Der vorliegende Artikel thematisiert zwei weitere, grundlegende Rahmenbedingungen in der Politik. Zuerst wird auf die finanzielle Entschädigung eines Amtes eingegangen und gefragt, wie sie die Disziplin und die Selektion in die Politik beeinflusst. Danach werden diese Aspekte anhand der prominenten Gruppe der öffentlichen Bediensteten diskutiert. Für diese Berufsgruppe ist die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat von besonderer Bedeutung.
Die Rolle der Entschädigung in der Politik

In Anlehnung an Überlegungen aus der Arbeitsmarktökonomie wird davon ausgegangen, dass eine höhere Entschädigung die Arbeitsmoral steigert und den Wert eines politischen Mandats erhöht. Wird ein einfaches Kosten-Nutzen Kalkül unterstellt, so bedeutet eine höhere Entschädigung bei Abwahl auch höhere Kosten. Zudem lässt sich argumentieren, dass besser qualifizierte Bürger mit attraktiven alternativen Verdienstmöglichkeiten eher zu einer Kandidatur motiviert werden können, wenn die Entschädigung hoch ist. Eine höhere Entschädigung sollte die Politiker also durch einen gesteigerten Wiederwahlanreiz im Amt disziplinieren und besser qualifizierte Kandidaten anziehen. Zu berücksichtigen ist bei diesen Überlegungen jedoch, dass der “Arbeitsvertrag” zwischen Wählern und Politikern unvollständig ist. So spielen Faktoren wie das Parteiennominierungsmonopol, die Politikfinanzierung, die Informationsbedingungen und die zugrundeliegenden Wählerpräferenzen eine wichtige Rolle. Ausserdem hängt die Attraktivität eines Mandats neben der Entschädigung auch vom diskretionären Handlungsspielraum und der Befriedigung aus dem Dienst an der Gemeinschaft ab. Diese Aspekte sind jedoch weniger gut greifbar.
Empirische Studien zur Entschädigung in der Politik

Wie beeinflusst die Entschädigung konkret das Engagement und die Selektion der Politiker? Gagliarducci und Nannicini (2013) analysieren Gehaltssprünge italienischer Bürgermeister, die in Abhängigkeit der Einwohnerzahl der Gemeinden gewährt werden. Ihre Resultate legen nahe, dass Gemeinden mit besser bezahlten Bürgermeistern sparsamer haushalten und ein geringeres Ausmass an Bürokratie aufweisen. Mit Blick auf die Selektion in die Politik zeigt sich, dass eine höhere Entschädigung zu besser qualifizierten Politikern, angenähert durch die Anzahl Ausbildungsjahre und den beruflichen Hintergrund, führt.[ 2 ]

Ob die Höhe der Entschädigung auch Auswirkungen auf höheren staatlichen Ebenen hat, untersucht Brändle (2015) anhand der Harmonisierung der Grundentschädigung der Mitglieder des Europäischen Parlaments (MEP). Ab 2009 mussten sich MEPs aus 27 verschiedenen Staaten gleichzeitig an eine grundlegende und finanziell bedeutende Reform anpassen. Bis einschliesslich der sechsten Wahlperiode (2004-2009) entsprach die Grundentschädigung derjenigen eines nationalen Abgeordneten. So erhielt zu Beginn der sechsten Wahlperiode ein MEP aus Ungarn eine jährliche Grundentschädigung von 10‘080 Euro, während ein MEP aus Italien 144‘084 Euro erhielt. Im Jahr 2005 beschlossen der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament eine neue, harmonisierte Entschädigungsordnung, die ab der siebten Wahlperiode in Kraft trat. Gemäss dieser Regelung erhalten alle MEPs eine einheitliche Grundentschädigung, die bei Einführung im Jahr 2009 91‘983 Euro entsprach (siehe Abbildung 1).

Quelle: Aus Brändle (2015).

Die empirische Analyse zeigt: Die Erhöhung der Entschädigung hat einen positiven Anreizeffekt auf den direkten parlamentarische Einsatz der MEPs in Form der Anzahl parlamentarischer Reden, schriftlicher Erklärungen und ausgearbeiteter Legislativberichte der Amtsinhaber. Gleichzeitig wird jedoch auch ein Anstieg der Absenzen beobachtet. Was sind plausible Erklärungen für das überraschende Resultat zu den Absenzen? Es kann argumentiert werden, dass mit gestiegener Grundentschädigung die Anwesenheit und die damit verbundene Tagespauschale als Einkommensquelle relativ an Bedeutung verloren hat. Ebenso kann ein verstärkter Wiederwahlanreiz in Folge der gestiegenen Entschädigung dazu führen, dass das Engagement im Wahlkreis oder das Sichern von Wahlkampfunterstützung bei Interessenverbänden im Vergleich zur parlamentarischen Anwesenheit wichtiger geworden sind.

Mit Blick auf die Selektion der Politiker ergibt sich ebenfalls ein überraschendes Resultat: Der erhebliche Entschädigungsanstieg hat die Zusammensetzung des Pools an neugewählten MEPs in den Dimensionen formaler Bildungsabschluss (bspw. Hochschulabschluss oder Doktorat), vorherige politische Erfahrung in gewählten Ämtern (lokal, regional oder national) und beruflicher Hintergrund (insbesondere hochqualifizierte Berufe) nicht verbessert. Es zeigt sich sogar, dass mit höherer Entschädigung die MEPs über weniger politische Erfahrung auf höchster nationaler Ebene verfügen. Eine mögliche Erklärung liegt im proportionalen Wahlrecht, das den Parteien eine bedeutende Rolle bei der Kandidatennominierung verleiht. Parteikader können Sitze im Europäischen Parlament an entweder unerfahrene, junge Politiker mit Ambitionen für die nationale Politik als Trainingsarena vergeben oder für verdiente Politiker reservieren, die kurz vor dem Rückzug aus der Politik stehen. Für solche Abwägungen sind Entschädigungsveränderungen vermutlich von nachrangiger Bedeutung. Angesichts der wenigen direkten Entscheidungskompetenzen und der geringeren Reputation könnte zudem das Europäische Parlament weiterhin als weniger attraktiv angesehen werden als nationale Mandate. Es kann natürlich auch sein, dass sich der Pool an Kandidaten und gewählten MEPs erst mittelfristig verändert.

Die starke Vertretung von öffentlichen Bediensteten in der Politik

Der berufliche Hintergrund von Politikern beeinflusst grundlegend ihre wirtschaftliche Ausgangslage sowie ihre Interessensstruktur. Die Berufsgruppe “öffentlicher Dienst” stellt in vielen Parlamenten fortgeschrittener Demokratien die am stärksten repräsentierte berufliche Gruppe dar und liegt durchschnittlich gut bei einem Drittel (siehe Brändle und Stutzer 2016). Zudem sind öffentliche Bedienstete Angehörige ausführender Organe und als gewählte Parlamentarier gleichzeitig Angehörige der Legislative mit dem Auftrag der Regierungskontrolle. Diese Doppelstellung generiert potentielle Interessenkonflikte und kann die verfassungsmässig vorgesehene (partei-)politische Neutralität des öffentlichen Dienstes untergraben.

Brändle und Stutzer (2010, 2013) studieren das Phänomen der starken Repräsentation und die Frage der politischen Kontrolle für die deutschen Länderparlamente. Diese Parlamente erscheinen besonders interessant, da die Vertretung von öffentlichen Bediensteten auffällig ist und die parlamentarischen Kompetenzschwerpunkte mehr in der Regierungs- und Verwaltungskontrolle und weniger in Legislativaufgaben liegen.

Brändle und Stutzer (2010) erklären die unterschiedlich starke Vertretung von öffentlichen Bediensteten mit der Anreizwirkung der (rechtlichen) Rahmenbedingungen für öffentliche Bedienstete als Parlamentarier. So zeigt sich, dass Unvereinbarkeitsregeln, welche die Opportunitätskosten eines Mandats erhöhen, den Anteil von öffentlichen Bediensteten in den Landtagen signifikant verringern.^[ 3 ] Jedoch kompensieren Privilegien, die oftmals aus den Unvereinbarkeitsbestimmungen hervorgehen, wie beispielsweise die Gewährung von zusätzlichen Ruhegehältern oder die Beförderung bei Wiedereintritt in den öffentlichen Dienst, den restriktiven Effekt der Unvereinbarkeitsbestimmungen.

Die Auswirkungen der politischen Selektion öffentlicher Bediensteter wurden bezüglich der parlamentarischen Aufsicht studiert (Brändle und Stutzer 2013). Die Kontrolle der Exekutive durch die gewählten Parlamentarier trägt zur Sicherung der Gewaltenverschränkung und letztlich zur Abwehr von Missbrauch hoheitlicher Gewalt bei. Einerseits kann argumentiert werden, dass öffentliche Bedienstete als gewählte Parlamentarier zwar aufgrund der Interessenverflechtungen weniger Anreize haben, die Exekutivorgane zu beaufsichtigen. Andererseits haben sie angesichts ihrer berufsbedingten Sachkenntnisse bezüglich des Funktionierens des öffentlichen Sektors und ihrer institutionellen Unabhängigkeit jedoch gleichzeitig vergleichsweise niedrige Kontrollkosten. Die Ausübung parlamentarischer Kontrolle trägt zur Profilierung und Reputationsbildung im Wettbewerb um die Gunst der Wähler bei und wird somit für sie attraktiver. Der Anreiz zur parlamentarischen Kontrolle sollte zudem stärker sein, wenn er oder sie in einem Wahlkreis direkt (wieder-)gewählt wird. Parlamentarische Kontrolle wird anhand der Verwendung von grossen und kleinen Interpellationen empirisch erfasst. Die Ergebnisse für die deutschen Länderparlamente zeigen auf, dass in Parlamenten mit einem grösseren Anteil an öffentlichen Bediensteten stärker vom Interpellationsrecht Gebrauch gemacht wird. Dies ist interessanterweise vor allem in Parlamenten der Fall, in denen ein Teil der Parlamentarier über eine Direktwahl ins Parlament gelangt.

Implikationen

Die diskutierten Beiträge zeigen auf, dass von institutionellen Rahmenbedingungen in der Politik, wie der Entschädigung oder der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat, nicht nur eine Disziplinierungswirkung ausgeht, sondern dass diese Institutionen auch die Selektion in die Politik beeinflussen. Diese komplementäre Betrachtungsweise gilt es bei der Ausgestaltung der Spielregeln der Politik zu berücksichtigen. So sollte beispielsweise bei der Frage nach der Strenge der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat nicht nur berücksichtigt werden, wie Interessenkonflikte ex-ante reduziert werden können und somit die Verantwortlichkeit der Entscheidungsträger erhöht werden kann, sondern es sollte auch bedacht werden, dass eine strenge Regelung den Kreis an Kandidaten einschränkt.