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Sollten Infrastrukturinvestitionen Teil eines Konjunkturprogramms sein?

Summary:
Infrastrukturinvestitionen waren ein Hauptbestandteil der in der Rezession von 2009 verabschiedeten Konjunkturprogramme. Es ist jedoch bis heute unklar, ob Infrastrukturinvestitionen tatsächlich geeignet sind, kurzfristig Arbeitsplätze zu schaffen. Infrastrukturprojekte haben lange Planungs- und Bauphasen, weshalb Arbeitnehmer möglicherweise erst eingestellt werden, wenn die Rezession schon lange vorbei ist. Dieser Beitrag zeigt, dass ein gut konzipiertes Infrastrukturinvestitionsprogramm die Arbeitslosigkeit schnell und kostengünstig senken kann. In der jüngsten Krise von 2008/09 waren Investitionen in Infrastruktur ein wesentlicher Bestandteil von Konjunkturprogrammen weltweit. Zum Beispiel wurden im Rahmen des US-amerikanischen Konjunkturprogramms 5 Mrd. in neue Straßen und die Renovierung von Gebäuden investiert. Das deutsche Konjunkturpaket II sah insgesamt €13,3 Mrd.  für neue Infrastrukturprojekte vor. Jedoch diskutierten damals viele Experten, ob Infrastrukturinvestitionen tatsächlich ein wirksames Instrument antizyklischer Fiskalpolitik sein können oder ob das Geld nicht lieber in Steuersenkungen fließen sollte (Becker, 2009, Summers, 2008). Die Befürworter argumentierten, dass Investitionen in die Infrastruktur eine doppelte Dividende schaffen: Sie generieren direkt neue Arbeitsplätze und erhöhen gleichzeitig das zukünftige Wachstumspotential der Ökonomie.

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Infrastrukturinvestitionen waren ein Hauptbestandteil der in der Rezession von 2009 verabschiedeten Konjunkturprogramme. Es ist jedoch bis heute unklar, ob Infrastrukturinvestitionen tatsächlich geeignet sind, kurzfristig Arbeitsplätze zu schaffen. Infrastrukturprojekte haben lange Planungs- und Bauphasen, weshalb Arbeitnehmer möglicherweise erst eingestellt werden, wenn die Rezession schon lange vorbei ist. Dieser Beitrag zeigt, dass ein gut konzipiertes Infrastrukturinvestitionsprogramm die Arbeitslosigkeit schnell und kostengünstig senken kann.

In der jüngsten Krise von 2008/09 waren Investitionen in Infrastruktur ein wesentlicher Bestandteil von Konjunkturprogrammen weltweit. Zum Beispiel wurden im Rahmen des US-amerikanischen Konjunkturprogramms $105 Mrd. in neue Straßen und die Renovierung von Gebäuden investiert. Das deutsche Konjunkturpaket II sah insgesamt €13,3 Mrd.  für neue Infrastrukturprojekte vor.

Jedoch diskutierten damals viele Experten, ob Infrastrukturinvestitionen tatsächlich ein wirksames Instrument antizyklischer Fiskalpolitik sein können oder ob das Geld nicht lieber in Steuersenkungen fließen sollte (Becker, 2009, Summers, 2008). Die Befürworter argumentierten, dass Investitionen in die Infrastruktur eine doppelte Dividende schaffen: Sie generieren direkt neue Arbeitsplätze und erhöhen gleichzeitig das zukünftige Wachstumspotential der Ökonomie. Die Kritiker führten ins Feld, dass neue Infrastrukturprojekte lange Planungs- und Bauphasen haben und daher ungeeignet sind, in der Krise schnell Arbeitsplätze zu schaffen. Außerdem würden öffentliche Aufträge nicht zu Neueinstellungen von Arbeitslosen führen, da die Aufträge hauptsächlich die Nachfrage nach Facharbeitern erhöht, die in der Regel nicht arbeitslos sind.

Letztendlich ist es eine empirische Frage, ob Infrastrukturinvestitionen geeignet sind, um eine Rezession zu bekämpfen. In einem neuen Forschungsprojekt beantworten wir diese Frage, indem wir die Auswirkungen eines großen Infrastrukturprogramms des deutschen Konjunkturpakets II analysieren (Buchheim und Watzinger, 2017).

Das deutsche Infrastrukturinvestitionsprogramm

Als Reaktion auf die sich schnell verschlechternde wirtschaftliche Situation Ende 2008 verabschiedete die Bundesregierung im März 2009 das Konjunkturpaket II, welches €13,3 Mrd. für Infrastrukturinvestitionen vorsah. Das Infrastrukturprogramm wurde von den Bundesländern verwaltet und von den Kreisen und Gemeinden umgesetzt. Die Förderrichtlinien legten fest, dass 65% der Mittel für Investitionen in Bildungsinfrastruktur, insbesondere in die energetische Sanierung von Schulgebäuden, fließen sollten. Die restlichen 35% konnten die Bundesländer für sonstige Infrastrukturprojekte wie die Renovierung von Krankenhäuser, Stadtentwicklung, Breitbandinfrastruktur oder für den Lärmschutz verwenden. Alle durch das Programm finanzierten Vorhaben mussten bis zum 31. Dezember 2011 – weniger als drei Jahre nach der Verabschiedung des Konjunkturprogramms – abgeschlossen sein.

Insgesamt wurden 42 530 Infrastrukturprojekte mit Gesamtausgaben von €15,83 Mrd. (0,63% des BIP im Jahr 2008) durch das Investitionsprogramm finanziert. Dies war mehr als die geplanten € 13,3 Mrd., da die Bundesländer zusätzliche Mittel bereitstellten. Abbildung 1 zeigt die Verteilung der Investitionen pro Kopf für alle 402 Landkreise, wobei eine dunklere Schattierung höhere Investitionen bedeutet.  Die Karte zeigt, dass es erhebliche Variation in Investitionen pro Kopf gibt. Mittels dieser Variation schätzen wir die Wirkung von den Investitionen des Konjunkturpakets auf die Beschäftigung.

Abbildung 1: Verteilung von Investitionen pro Kopf

Forschungsdesign: Analyse von Schulsanierungen

Wie viele Arbeitsplätze durch ein Konjunkturprogram geschaffen werden, ist empirisch schwierig zu beantworten. Der Grund ist, dass Landkreise, die härter von der Krise betroffen sind, möglicherweise mehr Mittel erhalten, um die Krise besser abzufedern. Aufgrund dieses Zuteilungsmechanismus können wir nicht einfach die Beschäftigungsentwicklung von Landkreise mit hohen und niedrigen Investitionen vergleichen, um die Effektivität eines Programms zu messen.

Um dieses Problem bei der Evaluierung des Konjunkturpakets II zu umgehen, betrachten wir nur diejenigen Arbeitsplätze, die durch die Sanierung von Schulgebäuden entstanden sind. Die Idee ist, dass Kreise mit mehr Schulen eine vergleichbare Beschäftigungsdynamik aufweisen wie Kreise mit weniger Schulen. Der einzige Unterschied ist, dass Kreise mit mehr Schulen mehr Geld aus dem Konjunkturpaket erhielten, da das Investitionsprogramm auf die Sanierung von Schulgebäuden abzielte. Daher können wir in unserer Analyse Kreise mit wenig Schulen als Kontrollgruppe für Kreise mit vielen Schulen verwenden und so den kausalen Einfluss des Konjunkturpakets auf die Beschäftigung messen.

Die Annahme, dass Kreise mit weniger Schulen eine vergleichbare Beschäftigungsentwicklung wie Kreise mit vielen Schulen haben, ist plausibel, da die Anzahl der Schulen hauptsächlich von langfristigen bildungspolitischen Erwägungen in den Bundesländern getrieben ist. Außerdem wurden die meisten Schulen in den 1970er Jahren gebaut, was einen kausalen Zusammenhang zwischen der Anzahl der Schulen und wirtschaftlichen Entwicklung in 2009 sehr unwahrscheinlich erscheinen lässt.

Investitionen in Infrastruktur schaffen schnell und kostengünstig Arbeitsplätze

Unserer Analyse zeigt, dass die Renovierung von Schulen schnell und kostengünstig neue Arbeitsplätze geschaffen hat. Investitionen in Höhe von €100.000 führten durchschnittlich zu vier zusätzlichen sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätzen für die Dauer eines Jahres. Dies entspricht Kosten von €25’000 ($34’200) pro Arbeitsplatz pro Jahr. Dieser Wert liegt am unteren Ende von Schätzungen der Effizienz von Konjunkturpaketen, welche mit Daten des amerikanischen Konjunkturpakets (ARRA) durchgeführt wurden. Diese Studien finden, dass ein zusätzlicher Job Investitionen zwischen $26’000 (Chodorow-Reich et al., 2012) und $202’000 (Conley und Dupor, 2013) erfordert hat.

Abbildung 2: Zusätzliche Arbeitsplätze pro Investitionen in Höhe von €100’000

Darüber hinaus zeigen wir, dass das Investitionsprogramm schon nach neun Monate neue Arbeitsplätze geschaffen hat. Abbildung 2 stellt die Anzahl der zusätzlichen Arbeitsplätze, die im Vergleich zum 4. Quartal 2008 durch Investitionen von €100’000 geschaffen worden sind, graphisch dar. Die Anzahl der Arbeitsplätze beginnt im Jahr 2010 zu steigen, was konsistent ist mit einer Planungsphase von drei Quartalen. Dieser zeitnahe Einfluss des Konjunkturpakets auf den Arbeitsmarkt widerspricht der Hypothese, dass die Umsetzung von Investitionsprogrammen zu lange dauert, um eine Rezession wirkungsvoll zu bekämpfen (Becker, 2009; Summers, 2008).

Das Investitionsprogramm hat die Arbeitslosigkeit nachhaltig reduziert

Ein Hauptargument gegen Infrastrukturinvestitionen als Bestandteil von Konjunkturpaketen ist, dass auf einer modernen Baustelle hauptsächlich Facharbeiter beschäftigt sind, die mit geringerer Wahrscheinlichkeit arbeitslos sind (Becker, 2009, Glaeser, 2016). Wenn dies der Fall wäre, würden Infrastrukturinvestitionen nicht den Arbeitslosen zu Gute kommen, sondern nur Fachkräfte von anderen Baustellen abwerben.

Die Daten zeigen, dass dies bei dem hier untersuchten Investitionsprogramm nicht der Fall war. Im Durchschnitt haben zwei bis drei Arbeitslosen pro €100‘000 Investitionssumme einen Arbeitsplatz für die Dauer eines Jahres erhalten. Dieser Rückgang der Arbeitslosigkeit entspricht 50% bis 75% der Beschäftigungsgewinne.

Implikationen

Unsere Forschung zeigt, dass das deutsche Infrastrukturinvestitionsprogramm die Beschäftigung kostengünstig gesteigert und die Arbeitslosigkeit schnell reduziert hat. Investitionen in Infrastruktur scheinen daher als Bestandteil von Konjunkturprogrammen geeignet zu sein.

Die Wirksamkeit von Infrastrukturmaßnamen könnte jedoch entscheidend von deren Ausgestaltung abhängen. Das hier untersuchte Investitionsprogramm hat in erster Linie auf die Renovierung von Gebäuden abgezielt. Der Hochbau ist eine Branche, die sich, verglichen mit beispielsweise dem Autobahnbau, durch eine geringe Spezialisierung und eine geringe geographische Konzentration auszeichnet. Darüber hinaus legte das Konjunkturpaket einen strengen Zeitplan für die Fertigstellung aller Projekte fest. Jeder dieser Faktoren hat möglicherweise zur Wirksamkeit des untersuchten Programms beigetragen und sollte bei zukünftigen Konjunkturpaketen Beachtung finden.

Literatur

Becker, Gary (2009).  Infrastructure in a Stimulus Package. Becker-Posner Blog.

Buchheim, Lukas and Martin Watzinger (2017). The Employment Effects of Countercyclical Infrastructure Investments. CESifo WP6383 (February 2017)

Chodorow-Reich, G., Feiveson, L., Liscow, Z., & Woolston, W. G. (2012). Does state fiscal relief during recessions increase employment? Evidence from the American Recovery and Reinvestment Act. American Economic Journal: Economic Policy, 4(3), 118-145.

Conley, T. G., & Dupor, B. (2013). The American Recovery and Reinvestment Act: Solely a Government Jobs Program? Journal of Monetary Economics, 60(5), 535-549.

Feyrer, J., & Sacerdote, B. (2011). Did the Stimulus Stimulate? Real Time Estimates of the Effects of the American Recovery and Reinvestment Act. NBER Working Paper No. 16759.

Glaeser, Edward (2016). If You Build It… Myths and Realities about America’s Infrastructure Spending. City Journal, Summer 2016.

Summers, Lawrence H (2008). Summary of Testimony to House Budget Committee, September 9th, 2008.

Wilson, D. J. (2012). Fiscal spending jobs multipliers: Evidence from the 2009 American Recovery and Reinvestment Act. American Economic Journal: Economic Policy, 4(3), 251-282.

©KOF ETH Zürich, 8. Mär. 2017