Gründe und Spielräume für eine stärkere Besteuerung von Kapitaleinkommen

by
Margit Schratzenstaller
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Eine Vielzahl von EU- und auch OECD-Ländern sieht eine ermäßigte Besteuerung von Kapitaleinkommen beziehungsweise deren Besserstellung gegenüber Arbeitseinkommen vor. Angesichts der zunehmenden Einkommens- und Vermögensungleichheit findet die höhere Besteuerung von Kapitaleinkommen vermehrt Anhänger. Dieser Beitrag zeigt den Stand der Diskussion und erklärt, wie eine sinnvolle Erhöhung der Kapitaleinkommensteuersätze aussehen würde.

Angesichts der steigenden Ungleichheit der Einkommens- und Vermögensverteilung und insbesondere der wachsenden Konzentration im Bereich der Top-Einkommen und -Vermögen zieht die Besteuerung hoher Einkommen und Vermögen wieder wachsende Aufmerksamkeit auf sich. OECD, IWF und Europäische Kommission wiesen jüngst auf die langfristige merkliche steuerliche Entlastung hoher Einkommen und Vermögen und die sinkende generelle Progressivität der Steuersysteme bei gleichzeitig steigender Einkommens- und Vermögensungleichheit hin.  In Deutschland hat Finanzminister Wolfgang Schäuble jüngst mit seinen Überlegungen, die erst 2009 eingeführte Abgeltungssteuer für Kapitaleinkünfte ab 2017 wieder abzuschaffen, die Diskussion um die Zukunft der Besteuerung der Kapitaleinkünfte neu belebt.

Langfristige Trends der Kapitaleinkommensbesteuerung in der EU

Seit Anfang der 1980er Jahre wurden in den meisten OECD- und EU-Ländern Vermögen und hohe Einkommen steuerlich entlastet. So ging etwa zwischen 1998 und 2008 im Durchschnitt der gesamten EU der Einkommensteuerspitzensatz von fast 46% auf gut 38% zurück (vgl. Tabelle 1).

Weil eine Reihe von Ländern teilweise temporär zur Budgetkonsolidierung die Spitzensteuersätze erhöhten oder zusätzliche Spitzensteuersätze für sehr hohe Einkommen einführten, stieg bis 2014 der EU-durchschnittliche Einkommensteuerspitzensatz wieder auf knapp 40%, lag damit aber immer noch deutlich unter dem Niveau von 1998.

Zusätzlich sehen viele Einkommensteuersysteme inzwischen eine ermäßigte Besteuerung von Kapitaleinkommen beziehungsweise deren Besserstellung gegenüber Arbeitseinkommen vor. In den 1990er Jahren führten die skandinavischen Länder duale Einkommensteuersysteme ein. Diese besteuern Kapitaleinkünfte mit einem moderaten einheitlichen Steuersatz, während Einkünfte aus unselbständiger und selbständiger Arbeit weiterhin einem progressiven Steuertarif unterliegen. Auch die meisten anderen EU-Länder haben inzwischen ihre Einkommensteuersysteme dualisiert und wenden auf alle oder einen Teil der Kapitaleinkünfte einen Proportionalsteuersatz an. Die Flat-Tax-Systeme, die derzeit in sieben der neuen EU-Länder gelten, besteuern Kapitaleinkünfte ebenso wie alle anderen Einkommensarten mit relativ geringen proportionalen Steuersätzen.

Tabelle 1: Maximalbelastung Kapitaleinkünfte

Auch Deutschland und Österreich besteuern Kapitaleinkünfte wesentlich geringer als Arbeitseinkommen. In Deutschland wurde zwischen 1998 und 2014 der Spitzensteuersatz von 55,9% auf 47,5%, der Körperschaftsteuersatz von 56,5% auf 30,95% gesenkt. Mit der Einführung der Abgeltungssteuer 2009 wurde das Einkommensteuersystem im EU-Vergleich erst spät dualisiert. Die Steuersätze auf Zins- und Dividendeneinkünfte (ohne Körperschaftsteuervorbelastung) betragen 2014 mit 26,38% weniger als die Hälfte des Niveaus von 1998 (55,9%), mit der Einführung der Abgeltungssteuer wurden sie aus der progressiven Besteuerung herausgenommen. Veräußerungsgewinne dagegen, die zuvor nach Ablauf der einjährigen Spekulationsfrist steuerfrei waren, unterliegen seit 2009 einem proportionalen Satz von 26,38%. Der Steuersatz für Zins- und Dividendeneinkommen liegt leicht unter dem Durchschnitt der alten EU-Länder, jener für Veräußerungsgewinne leicht darüber. Österreich führte bereits Anfang der 1990er Jahre proportionale Abgeltungssteuern für Zinsen und Dividenden ein. Während der Einkommensteuerspitzensatz unverändert 50% beträgt, wurden Zinsen und Dividenden seit Mitte der 1990er Jahre, Veräußerungsgewinne aus Wertpapieren und Immobilien seit 2012 mit 25% besteuert. Jüngst wurde der Kapitalertragsteuersatz auf Zinsen (mit Ausnahme von Bankzinsen) und Dividenden ebenso wie auf Veräußerungsgewinne aus Wertpapieren auf 27,5% erhöht, jene auf Immobilien-Veräußerungsgewinne auf 30%.

Zur Zukunft der Kapitaleinkommensbesteuerung

Der Trend zur Entlastung der Kapitaleinkommen wurde mit beeinflusst von der aus den optimalsteuertheoretischen Ergebnissen der 1970er und 1980er Jahre abgeleiteten Empfehlung einer Nullbesteuerung von Kapitaleinkommen.   Eine wichtige Rolle spielte daneben der sich intensivierende internationale Steuerwettbewerb: auch deshalb, weil eine mangelhafte internationale Koordination die effektive Durchsetzung von Kapitalsteuern und die Bekämpfung von Steuerflucht in Niedrigsteuerländer zunehmend erschwerte.

Angesichts der zunehmenden Einkommens- und Vermögensungleichheit wird in den letzten Jahren die Rolle der Steuerpolitik allgemein und der Besteuerung von Kapitaleinkommen im Besonderen differenzierter diskutiert. Ein neues IWF-Papier zeigt etwa, dass Umverteilung auch über die Steuerpolitik anders als lange postuliert positive Wachstumseffekte haben kann.  Auch die OECD erwartet von einer Reduktion der Einkommens- und Vermögensungleichheit positive ökonomische Wirkungen, wie etwa die bessere Ausschöpfung von Talenten.

Die Umverteilungswirkung der Besteuerung kann durch verschiedene Instrumente gestärkt werden.  Neben der allgemeinen Vermögensteuer, der Erbschaft- und Grundsteuer spielen auch Steuern auf Kapitaleinkommen eine Rolle. Als Alternative zur umstrittenen allgemeinen Vermögensteuer erscheinen sie als leichter politisch durchsetzbar. Zudem vermeiden sie die Gefahr einer Substanzbesteuerung bei sehr geringen oder fehlenden Kapitalerträgen und die Bewertungsprobleme einer Vermögensteuer.  Auch stärken sie die Anreize für Humankapitalinvestitionen, weil sie Investitionen in Real- oder Finanzkapital verteuern, wirken also wie eine indirekte Bildungssubvention.  Peter Diamond und Emmanuel Saez  nennen einige weitere Argumente für positive Kapitaleinkommensteuern: Sie ermöglichen die Senkung der Steuern auf Arbeitseinkommen für liquiditätsbeschränkte Steuerpflichtige in den unteren Einkommensbereichen mit entsprechenden Effizienzgewinnen. Bei Unsicherheit bezüglich künftiger Einkommensmöglichkeiten stärkt eine Kapitaleinkommensteuer, die Vorsorgesparen steuerlich verteuert, die Anreize dafür, möglichst lange erwerbstätig zu sein. Nicht zuletzt ist wegen der starken Konzentration der Kapitaleinkommen das Umverteilungspotential einer Einkommensteuer, die ausschließlich Arbeitseinkommen progressiv besteuert, Kapitaleinkommen aber steuerfrei lässt, begrenzt.

Zunehmend sind in der akademischen Debatte darüber hinaus Argumente für eine progressive Besteuerung der Kapitaleinkommen zu vernehmen, die in der finanzwissenschaftlichen Literatur der vergangenen Jahrzehnte nur wenige Befürworter fand.  Zugunsten einer umfassenden progressiven Einkommensteuer ohne Unterscheidung zwischen Arbeits- und Kapitaleinkommen bringen Thomas Piketty, Emmanuel Saez und Gabriel Zucman vor, dass vor allem im Bereich der oberen Einkommen Arbeits- und Kapitaleinkommen oft schwer voneinander abzugrenzen sind.  Die Rückkehr zu einem globalen Einkommensteuersystem würde Möglichkeiten der Steuergestaltung in Form der Umdeklaration von Arbeits- zu Kapitaleinkommen beseitigen. Zudem würde eine progressive Kapitaleinkommensbesteuerung die Ungleichverteilung der Möglichkeiten der Haushalte, Ersparnisse zu bilden, abmildern.  Tony Atkinson  schlägt für die unteren Einkommen einen geringeren Einkommensteuersatz für Arbeitseinkommen gegenüber Kapitaleinkommen vor. Mit der zunehmenden Abschaffung von allgemeinen Vermögensteuern und der Senkung von Erbschaftsteuern, die in vielen Ländern zu beobachten ist, verliert schließlich das Argument an Zugkraft, diese reduzierten die Notwendigkeit einer progressiven Kapitaleinkommensbesteuerung zur Begrenzung der Vermögensungleichheit.

Welche bedeutet diese aktuelle akademische Diskussion für die Zukunft der Kapitaleinkommensbesteuerung? Erstens ist eine Erhöhung der Kapitaleinkommensteuersätze durchaus diskussionswürdig – zumal dann, wenn die zusätzlichen Steuereinnahmen zur Senkung anderer Steuern und Abgaben verwendet werden: Effizienzgewinne sind insbesondere durch die Senkung jener Abgaben zu erwarten, die (wie Sozialversicherungsbeiträge, Lohnsteuer oder Mehrwertsteuer) die Arbeitnehmer in den unteren Einkommensbereichen, deren Arbeitsangebot besonders sensibel auf die Besteuerung reagiert, stark belasten. Dabei können diese höheren Kapitaleinkommensteuern zweitens durchaus als Substitut für die umstrittene Wiedereinführung einer allgemeinen Vermögensteuer dienen, da sie deren wichtigste Ziele gleichermaßen erfüllen können.  Drittens sollte eine höhere Kapitaleinkommensbesteuerung zumindest insofern progressiv ausgestaltet werden, als die Ersparnisse von kleinen und mittleren Anlegern begünstigt werden, um deren langfristiges Vorsorgesparen nicht zu beeinträchtigen: etwa durch ausreichende Freibeträge oder die Möglichkeit zur individuellen Einkommensteuerveranlagung. Jedenfalls gibt es nicht nur gute verteilungspolitische, sondern auch ökonomische Gründe für eine substanzielle Kapitalbesteuerung. Und auch dafür, wie von der OECD  angeregt, Optionen für eine Angleichung der Besteuerung von Arbeits- und Kapitaleinkommen gründlich zu prüfen: Zumal sich die institutionellen Voraussetzungen für die effektive Durchsetzung von Kapitaleinkommensteuern in den letzten Jahren durch zunehmende internationale Kooperation deutlich verbessert haben. Entsprechend ist der Spielraum für die Besteuerung von Kapitaleinkommen entsprechend der länderspezifischen Präferenzen gestiegen – auch wenn diese etwa in Richtung einer progressiveren Besteuerung von Kapitaleinkommen gehen.

©KOF ETH Zürich, 19. Feb. 2016