Welchen Einfluss hatte der Bruch des Stabilitäts- und Wachstumspakts durch Deutschland und Frankreich im Jahr 2003 auf die Defizitpolitik der Mitgliedsländer? Statistisch gesehen keinen, wie dieser Beitrag zeigt. Dies lässt sich mit früheren Regelbrüchen erklären, die die Glaubwürdigkeit des Paktes bereits in den Anfangsjahren der Währungsunion unterminiert haben.

Kritik

In Medien und Wissenschaft wird bei der Erklärung der Ursachen der Verschuldungskrise regelmäßig angeführt, dass dies auch auf ein Versagen des Stabilitäts- und Wachstumspakts zurückzuführen sei, den Deutschland und Frankreich im Jahr 2003 gemeinschaftlich ausgehebelt hätten (Issing 2012: 10; Sinn 2012: 88ff. Starbatty 2013: 58ff.). Damals verstießen beide Länder fortlaufend gegen das Defizitkriterium, das eine Höchstgrenze von 3% vorsieht.

Tabelle 1: Jährliche Defizite der Euroraumländer

Gegen Deutschland und Frankreich wurde daher ein Defizitverfahren eingeleitet, an dessen Ende eine Sanktionierung stehen sollte. Doch die beiden Länder machten ihren politischen Einfluss innerhalb des EcoFin-Rates geltend, um eine Bestrafung zu verhindern. Bis heute wurde kein Mitgliedsland für überhöhte Defizite bestraft, obwohl die Zahl der Verstöße mittlerweile Legion ist. Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder rechtfertigte den Regelbruch später mit dem Argument, dass eine Sparpolitik, die den Kriterien des Paktes genügt hätte, damals politisch nicht durchzusetzen gewesen wäre, weil zeitgleich die Agenda 2010 durchgesetzt werden sollte.

Die Kritiker argumentieren, dass dieser Regelbruch der beiden größten Mitgliedsländer dafür gesorgt hat, dass man die Regeln nicht mehr glaubwürdig anwenden konnte, weshalb spätere Regelverstöße ungeahndet blieben. Dies soll der Verschuldungsneigung innerhalb der Eurozone Vorschub geleistet haben. Der Regelbruch im Jahr 2003 wäre dann zwar nicht die Ursache der derzeitigen Verschuldungskrise, hätte aber dazu beigetragen.

Doch stimmt dieser zugegebenermaßen einleuchtende Narrativ? In einem aktuellen Working Paper (Afflatet, 2016) gehe ich dieser Frage empirisch nach: Hat sich das Verschuldungsverhalten nach dem Regelbruch tatsächlich geändert? Und hatte der Pakt zuvor überhaupt eine disziplinierende Wirkung? Immerhin ließe sich argumentieren, dass die Mitgliedsländer nur bis zum Beitritt zur Währungsunion Haushaltsdisziplin wahrten, um die Zurückhaltung dann, wenn sie erst einmal Mitglieder des Clubs waren, fallenzulassen.

Ökonometrische Schätzung

Auf Grundlage einer Panelregression mit fixen Effekten wurden diese Fragen beantwortet. Der Bruch des Stabilitätspaktes wurde mit einem Dummy abgebildet, ebenso wurde beim Beitritt zur Währungsunion verfahren (Allison, 1994; Woolridge, 2002 und 2012). Daneben wurde weitere makro- und politökonomische Kontrollvariablen aufgenommen, um sicherzustellen, dass diese keinen verzerrenden Einfluss auf die Defizithöhe hatten. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund der Finanz- und anschließenden Verschuldungskrise wichtig, denn diese führten nach dem Regelbruch zu höheren Defiziten, die nicht auf den Regelbruch 2003 zurückgeführt werden können.

Neben der Defizitquote wurde als abhängige Variable die Primärüberschussquote (staatliche Einnahmen abzüglich Ausgaben ohne Zinszahlungen als Anteil am BIP) betrachtet, um mögliche Sparanstrengungen unabhängig von der Entwicklung der Zinsquote (Anteil der staatlichen Zinszahlungen am BIP) beurteilen zu können. Immerhin fand bis zur Verschuldungskrise ein stetiger Abfall der Zinsen statt, die sich positiv auf die Höhe des Defizits ausgewirkt haben.

Die wichtigsten Ergebnisse der Schätzung sind der Tabelle 2 zu entnehmen.

Tabelle 2: Ökonometrische Schätzungen

Die Vorzeichen für die makroökonomischen Variablen zeigen, dass sich höheres Wachstum und geringe Outputlücken positiv auf den Staatshaushalt auswirken. Die Arbeitslosenrate scheint hingegen keinen zweifelsfrei negativen Einfluss auf das Verschuldungsverhalten zu haben, auch wenn das Vorzeichen wie erwartet negativ ist. Uneindeutig ist die Situation beim realen Wechselkurs. Die politischen Variablen sind ebenso wenig eindeutig. Nur der Dummy für Wahljahre weist durchgehend ein negatives Vorzeichen aus, ist jedoch nicht signifikant.

Für die zentralen Dummys sind die Ergebnisse hingegen unmissverständlich: Weder nach dem Beitritt zur Währungsunion noch nach dem Bruch des Stabilitätspaktes sind die Defizite signifikant höher ausgefallen, auch wenn die Vorzeichen negativ sind. Signifikant niedriger sind hingegen nach beiden Ereignissen die Primärüberschüsse, d. h. dass sich offensichtlich durch die rückläufigen Zinsen eine erhebliche Ersparnis für die Staatshaushalte ergeben hat, die sich aber nicht in niedrigeren Defiziten niedergeschlagen hat. Relevant für den Stabilitätspakt sind jedoch die Gesamtdefizite und da sich diese nach beiden Ereignissen nicht signifikant geändert haben, scheint sich die Defizitpolitik nach dem Beitritt zur Währungsunion und nach dem Bruch des Paktes auch nicht wesentlich geändert zu haben. Dies ist vor dem Hintergrund der Verschuldungskrise umso erstaunlicher, denn die damit einhergehenden überhöhten Defizite gingen in beiden Fällen mit in die Schätzung ein und tragen somit dazu bei, dass die Defizite nach den beiden Ereignissen höher ausgefallen sind. Dennoch ergibt sich keine Signifikanz. Der Bruch des Paktes im Jahr 2003 scheint demnach nicht zu einer höheren Verschuldungsneigung beigetragen zu haben. Doch wie lässt sich die aktuelle Verschuldungskrise dann erklären?

Zeitinkonsistenz

Dass beide Ereignisse keinen Einfluss auf die Defizitpolitik in der Währungsunion hatten, lässt sich erklären, wenn man bei der Ursachenforschung zeitlich noch weiter zurückgeht, denn tatsächlich lassen sich gute Gründe dafür finden, dass der Pakt von Anfang an, d. h. noch vor dem Start der Währungsunion unterminiert wurde.

So wurden beispielsweise Belgien und Italien in die Währungsunion aufgenommen, obwohl beide Länder gegen das Verschuldungskriterium von 60% verstießen. Ebenso verstieß Deutschland ab 1998 dagegen. Um die Währungsunion dennoch wie politisch gewünscht gründen zu können, wurden die Kriterien politisch interpretiert: Für Italien und Belgien wurde die Klausel einer rückläufigen Verschuldungsquote eingeführt, bei Deutschland wurden die Kosten der Wiedervereinigung aus der Verschuldungsquote herausgerechnet.

Ein ähnliches Muster lässt sich für das Defizitkriterium finden. Etliche Länder zeigten sich äußerst kreativ, um es einzuhalten. So verkaufte Deutschland Aktien der Deutschen Post und der Telekom, um sein Defizit unter die erlaubten 3% zu drücken. Frankreich übernahm Pensionsverpflichtungen der France Télécom und Italien führte eine weitgehend rückzahlbare Eurosteuer ein, um einmalige Einnahmen zu generieren und das Kriterium formal einzuhalten. Griechenland wiederum meldete konsequent falsche Zahlen an Eurostat. Allerdings wurden auch von anderen Ländern Formen der kreativen Buchführung angewandt (Hagen und Wolff, 2006).

Diese frühen Regelverstöße waren Ausdruck des Zeitinkonsistenzproblems optimaler Pläne (Kydland und Prescott, 1977). Erschien es im Vorfeld der Währungsunion insbesondere aus deutscher Sicht als optimal, möglichst strenge Kriterien an die künftigen Mitglieder anzulegen, wurde alsbald deutlich, dass bei einer strikten Regelauslegung die Währungsunion so wie sie politisch gewünscht war, niemals zustande gekommen wäre. Deshalb wurden unter Vernachlässigung der Folgekosten die Regeln erleichtert. Der ursprünglich optimale Plan wurde zugunsten des kurzfristigen politischen Vorteils aufgegeben. Auf diese Weise wurde eine neue informelle Regel geschaffen: Die ursprünglichen Regeln würden formal zwar in Kraft bleiben, in der Praxis aber mit großem Nachsehen gehandhabt werden. Daher hatte der Pakt von seiner Geburt an nur eine begrenzte disziplinierende Wirkung.

Folgerungen

Es hat sich von Anfang an als fatal erwiesen, dass der Pakt keine automatischen Sanktionen vorsah (De Haan et al., 2004). Stattdessen sollten potenzielle Sünder über aktuelle Sünder richten. Dies schaffte Anreize für eine wechselseitige Stillhaltetaktik (Heinen, 2009), weil Länder, die für Sanktionen eintreten, befürchten müssen, ihrerseits scharf bestraft zu werden, wenn sie später gegen die Regeln verstoßen. Allerdings wurde bei der Gestaltung des Fiskalpakts, der den Stabilitätspakt abgelöst hat, darauf keine Rücksicht genommen. Deutschland hatte zwar automatische Sanktionen gefordert, diese Forderung jedoch im Rahmen des Deauville-Deals fallengelassen. Im Gegenzug musste Frankreich akzeptieren, dass bei künftigen Staatsbankrotten private Gläubiger beteiligt würden. Daher können Sanktionen nach wie vor politisch verhindert werden.

Die ersten Erfahrungen mit dem Fiskalpakt zeigen konsequenterweise, dass nicht mit einer Besserung zu rechnen ist: Obwohl Frankreich und Italien nach der Finanzkrise jahrelang offen gegen das Defizitkriterium verstoßen haben und wenig Anstalten machen, ihre Defizite alsbald entschieden zu drücken, hat die Europäische Kommission keine Anstalten gemacht, dagegen vorzugehen. Ebenso verhält es sich bei Portugal und Spanien. Die Macht der europäischen Institutionen, Sanktionen durchzusetzen, bleibt zu begrenzt und die Kommission zeigt sich weiterhin sehr nachsichtig. Daher sollte man nicht auf eine disziplinierende Wirkung des Fiskalpakts hoffen.

Literatur

Afflatet, N. (2016): Deficit Policy within the Framework of the Stability and Growth Pact: Empirical Results and Lessons for the Fiscal Compact. HSU Working Paper No. 168.

Allison, P. D. (1994): Using Panel Data to Estimate the Effects of Events. Sociological Methods & Research, Vol. 23 (2), S. 174-199.

De Haan, J., Berger, H. und Jansen, D.-J. (2004): Why Did the Stability and Growth Pact Fail? International Finance, Vol. 7 (2), S. 235-260.

Hagen, J. v. und Wolff, G. B. (2006): What Do Deficits Tell us about Debt? Empirical Evidence on Creative Accounting with Fiscal Rules in the EU. Journal of Banking and Finance, Vol. 30 (12), S. 3259-3279.

Heinen, Nicolaus (2009): Schuldenspirale oder Exit-Strategie – Was kann der Stabilitäts- und Wachstumspakt leisten? Deutsche Bank Research, 30. September 2009.

Issing, O. (2012): Wie wir den Euro retten und Europa stärken. Kulmbach.

Kydland, F. E. und Prescott, E. C. (1977): Rules rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans. Journal of Political Economy, Vol. 85 (3), S. 473-492.

Sinn, H.-W. (2012): Die TARGET-Falle. München.

Starbatty, J. (2013): Tatort Euro. Wien, Berlin, München.

Woolridge, J. (2002): Econometric Analysis of Cross Section and Panel Data (Second Edition). Cambridge: MIT Press.

Woolridge, J. (2012): Introductory Econometrics: A Modern Approach (Fifth Edition). Madison: South Western.

©KOF ETH Zürich, 11. Aug. 2016