Moderne Infrastruktur? Nicht mit uns!

Photo: Natalya Letunova from Unsplash (CC 0)

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Dilara Wiemann, Ökonomin, Research Assistant bei IREF.

In der Debatte um den Ausbau der Infrastruktur zeigt sich, dass die derzeitigen Planungs- und Genehmigungsverfahren mit jahrelangen Plan- und Gerichtsverfahren verbunden sind. Die bisherigen politischen Bemühungen zur Lösung des Zielkonfliktes zwischen Bürgerbeteiligung und notwendigen Infrastrukturmaßnahmen greifen zu kurz.

Deutschland kommt mit dem Ausbau der Infrastruktur nur langsam voran. Das liegt mitunter an häufig langwierigen Planungsverfahren. Politik und Wirtschaft fürchten um die Zukunftsfähigkeit des Landes. Sie fordern, das deutsche Planungsrecht zu reformieren, um Verfahren zu beschleunigen. Aus der Nähe betrachtet zeigt sich, dass insbesondere die hohe Komplexität der Plangenehmigungsverfahren in Kombination mit der derzeitigen Form der Öffentlichkeitsbeteiligung zur Langwierigkeit der Verfahren beiträgt. Zielführend wären insbesondere ein Bürokratieabbau in Form einer eingeschränkten Öffentlichkeitsbeteiligung und ein verschlankter Verfahrensablauf.

Ein prominentes Beispiel für ein langwieriges Verfahren ist die Elbvertiefung. Seit 2002 geplant, konnten die Arbeiten erst 17 Jahre später beginnen. Insbesondere zahlreiche Klagen von Umweltverbänden, wie dem BUND, NABU oder WWF verhinderten über fast zwei Jahrzehnte den Baubeginn. Der Hamburger Senat sprach in diesen Zusammenhang von einem der umfangreichsten Klageverfahren, das je vor einem Bundesverwaltungsgericht verhandelt wurde. Die Umweltverbände konnten einige Detailanpassungen durchsetzen, etwa im Hinblick auf die Ablagerung des Baggergutes oder Ausgleichmaßnahmen für seltene Fisch- und Pflanzenarten. Nun darf die Elbe wie ursprünglich geplant vertieft werden.

Auch das deutsche Bahnnetz leidet unter der langen Planungsdauer. Wie Untersuchungen des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung (FÖV) zeigen, wurden zwischen 2013 und 2016 nur 13 von 106 Eisenbahnverfahren innerhalb der gesetzlichen Frist von 7 Monaten und einer Woche genehmigt.

Langwierige Planungsverfahren

Mitverantwortlich für lange Planungsdauern sind die Planfeststellungsverfahren. Beinahe alle nennenswerten Infrastrukturmaßnahmen, von Straßen- und Bahnnetzen bis zu Energieversorgungsleitungen, müssen ein Planfeststellungsverfahren durchlaufen. Diese Genehmigungsverfahren kommen zum Tragen, sobald ein Projekt Relevanz für die Öffentlichkeit hat.

Dementsprechend sollen betroffene Bürger frühzeitig eingebunden werden, um etwaige Interessenkonflikte zwischen den betroffenen Parteien beizulegen. Konkret steht Bürgern genauso wie Verbänden eine mindestens einmonatige Einwendungsfrist im Zuge der Planfeststellung zu. Innerhalb dieser Frist können beliebig viele Einwendungen eingereicht werden.

Komplexe Planfeststellungsverfahren

Bevor Infrastrukturmaßnahmen umgesetzt werden können, muss der Bedarf festgestellt werden. Danach folgen, beispielsweise für Autobahnen, die Bundesverkehrswegsplanung, ein Raumordnungsverfahren, die Linienbestimmung und letztlich das Planfeststellungsverfahren.

Im Gegensatz zu üblichen Baugenehmigungen für raumbedeutsame Vorhaben wird im Zuge der Planfeststellung nicht nur die Frage der generellen Zulassung erörtert, sondern alle Aspekte für oder gegen das Vorhaben.

Bereits die Vorbereitung der Erörterungstermine, zu denen die erfolgten Einwendungen diskutiert werden, erfordert eine signifikante Vorlaufzeit: So ist vor der öffentlichen Bekanntmachung meist eine langwierige Zusammenarbeit zwischen Behörde und Investoren notwendig, da häufig Unterlagen nachgereicht und nachgebessert werden müssen.

Einwendungen und Klagen verzögern Verfahren

Einwendungen von Bürgern und Verbänden verstärken potentiell die bereits durch die Komplexität der Verfahren entstehende Last. Nachdem die Planungsunterlagen öffentlich ausgelegt wurden, muss jede Einwendung gegen das Vorhaben bei einem Erörterungstermin angehört werden, bevor ein Spatenstich gesetzt werden darf.

Ein Blick auf aktuelle Zahlen aus Nordrhein-Westfalen illustriert die Folgen der vielfältigen Einwendungsmöglichkeiten anschaulich. In NRW, einem der wichtigsten europäischen Verkehrsknotenpunkte, rechnet der Landesbetrieb Straßenbau NRW derzeit mit einer Dauer von Planfeststellungsverfahren von bis zu drei Jahren, da pro Verfahren bis zu 3.000 Einwendungen eingereicht werden, die den Straßen- und Schienenausbau um Jahre verzögern.

Ergebnisse des FÖV zeigen, dass die zeit- und arbeitsintensivsten Phasen der Planungsverfahren die Erörterungstermine für die eingereichten Einwendungen sowie die dazu zu verfassenden Stellungnahmen sind.

Verbände zählen zu den Haupteinwendern. Die Wahrnehmung dieser Möglichkeit wird zuweilen politisch angeregt. So werden beispielsweise in Berlin Naturschutzvereinigungen gesondert über bevorstehende Verfahren benachrichtigt, obwohl bei jedem Verfahren eine Umweltverträglichkeitsprüfung gesetzlich verpflichtend ist.

Selbst nachdem die Planungen alle Einwendungen sowie Abwägungen durchlaufen haben und der Planfeststellungsbeschluss seitens der Behörde genehmigt wurde, ist dies noch keine Garantie für den Beginn des Projekts. Der Planfeststellungsbeschluss kann noch rechtlich angefochten werden. Umwelt- und Naturschutzverbände genießen ein selbstloses Klagerecht, das heißt, sie dürfen klagen, selbst wenn ihre Belange nicht direkt vom Planfeststellungsbeschloss betroffen sind. Häufig durchlaufen derartige Rechtsstreite über mehrere Jahre alle Instanzen – vom Verwaltungsgericht bis hin zum Bundesverwaltungsgericht.

Planfeststellungsverfahren vereinfachen

In den vergangenen Jahren wurden von Seiten der Politik erste Schritte zur Vereinfachung der Genehmigungsverfahren eingeleitet. Dazu gehört das im September 2018 vom Bundestag beschlossene Gesetz zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich. Unter anderem sieht es die Möglichkeit einer „vorläufigen Anordnung“ vor. Demnach dürfen bereits vor Erteilen des Planfeststellungsbeschlusses erste vorbereitende Maßnahmen, etwa Kampfmittelbeseitigungen, durchgeführt werden.

Allerdings gehen vielen diese Maßnahmen nicht weit genug. So legten im September 2019 der Vorsitzende der Union-Mittelstandsvereinigung, Carsten Linnemann, und Vertreter der Union einen 11-Punkte-Plan mit der Forderung nach einer umfassende Reform des derzeitigen Planungsrechts vor.

Mehr Personal in den Ämtern

Zum einen wird eine Aufstockung des Personals in den Planungsämtern und Genehmigungsbehörden gefordert. Dazu zählt beispielsweise auch eine umfassendere Einbindung von externen Ingenieursbüros. Außerdem soll das Personal für die langwierigen Gerichtsverfahren aufgestockt werden. Auch das Deutsche Institut der Wirtschaft moniert, dass auf Länder- und Kommunalebene ausreichende Kapazitäten und Kompetenzen in den Bau- und Planungsämtern fehlen.

Allerdings besteht der vorherrschende Personalmangel nicht unabhängig von der Struktur der Planungsverfahren. Auch durch weniger komplexe und arbeitsintensive Verfahren könnte die Personalintensität reduziert und der festgestellte Personalmangel adressiert werden.

Effizientere Öffentlichkeitsbeteiligung

Zum anderen fordern die Unionspolitiker eine Neuverhandlung der sogenannten Aarhus-Konvention, welche die umweltrechtlichen Vorschriften der Öffentlichkeitsbeteiligung auf EU-Ebene definiert. Dazu soll das Ausmaß der Klagerechte von Umweltverbänden auf Belange beschränkt werden, die den jeweiligen Verband direkt betreffen oder sofern eine ordnungsgemäße Beteiligung der Umweltverbände im Genehmigungsverfahren nicht gewährleistet war. Im Gegensatz zu den europäischen Nachbarn ist in Deutschland auf jeder Verfahrensstufe eine Öffentlichkeitsbeteiligung sowie eine Umweltprüfung notwendig – in Dänemark oder den Niederlanden wird nur einmal geprüft, genauso wie es die europäische Richtlinie vorgibt.

Obwohl die Beteiligung der Öffentlichkeit an Planungsverfahren wünschenswert ist, scheint eine Einschränkung zum Zweck der Reduzierung der Verfahrensdauer angezeigt zu sein. Derzeit wird die Öffentlichkeit auf allen Verfahrensstufen beteiligt. Stattdessen wäre es effizienter, sie in nur einer Verfahrensstufe einzubinden. Durch die Beteiligung von Bürgern an Planfeststellungsverfahren soll vermieden werden, dass ihre Interessen ignoriert werden. Aber auch die Interessen der (noch nicht) direkt beteiligten Bürger gilt es zu berücksichtigen. Nutzen nun einige Bürger direkt oder indirekt über Verbände ihr Recht auf Beteiligung, um zum eigenen Vorteil und zugleich wider die Interessen anderer ein Veto einzulegen, zweckentfremden sie das Instrument der Bürgerbeteiligung. Das gilt insbesondere dann, wenn ihr mögliches Leid gering ausfällt oder gar kompensiert werden könnte, sie das Verfahren jedoch mit juristischen Mitteln aufhalten, um es temporär oder vollständig zu verhindern.

Weniger Verfahrensstufen

Auch der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) kritisiert, das Genehmigungsbeschleunigungsgesetz greife zu kurz. Anfang November 2019 unterbreitete der DIHK daher eine Reihe von Reformvorschlägen für das Planungsrecht. Maßgeblich ist dabei die Forderung, dass derzeit mehrstufige Verfahren in einen zentralen Vorgang zu bündeln – mit nur einer Umweltprüfung und nur einer Öffentlichkeitsbeteiligung. Darüber hinaus sehen die Vorschläge des DIHK vor, dass die Erörterungstermine nur dann stattfinden, wenn wesentliche Erkenntnisse aus der Diskussion zu erwarten sind. So könnte einerseits eine einfache und transparente Öffentlichkeitsbeteiligung sichergestellt werden, andererseits könnte ein zeitaufwendiger Teil der Planungsverfahren, der mit der Anhörung der Einwendungen einhergeht, effizienter gestaltet werden.

Mehr Bürokratieabbau, weniger Planungsverzögerungen

In der Debatte um den Ausbau der Infrastruktur zeigt sich, dass die derzeitigen Planungs- und Genehmigungsverfahren mit jahrelangen Plan- und Gerichtsverfahren verbunden sind. Die bisherigen politischen Bemühungen zur Lösung des Zielkonfliktes zwischen Bürgerbeteiligung und notwendigen Infrastrukturmaßnahmen greifen zu kurz.

Statt vornehmlich Personal in den Ämtern aufzustocken, sollte der Gesetzgeber vorrangig bemüht sein, die rechtlichen Rahmenbedingungen der Planungsverfahren umfassend zu reformieren und zu verschlanken. Wünschenswert wären eingeschränkte Klagemöglichkeiten für Verbände sowie eine effizientere Form der Öffentlichkeitsbeteiligung, auch durch eine Reduzierung der Verfahrensschritte.

Erstmals erschienen bei IREF.