Die Null muss stehen

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues, und Justus Lenz, Leiter Haushaltspolitik bei Die Familienunternehmer/Die Jungen Unternehmer.

Seit Kurzem ist der Bundeshaushalt ausgeglichen und erzielt sogar leichte Überschüsse. Das liegt allerdings hauptsächlich an den niedrigen Zinsen und der starken Konjunktur. Berlin ist jetzt gut beraten, nicht weiter Politik auf Pump zu machen, sondern durch Schuldentilgung und Steuersenkungen Wachstum zu ermöglichen.

Angesichts jahrzehntelanger Defizite im Bundeshaushalt wirkt die Entwicklung der letzten Jahre beeindruckend: Der Bund verzichtet seit 2014 auf die Aufnahme zusätzlicher Schulden. Und erzielt sogar Überschüsse: Nach Abschluss des Haushaltsjahres 2016 bleiben 7,7 Milliarden Euro übrig. Das derzeitige Plus ist allerdings nicht auf Veränderungen im Verhalten der aktuell politisch Verantwortlichen zurückzuführen. Wie ihre Vorgänger, haben auch sie die Staatsausgaben erhöht und so die Interessen der vielen verschiedenen Gruppen von Profiteuren staatlicher Aktivität bedient. Vielmehr sind exogene Faktoren für die schwarze Null verantwortlich: Niedrige Zinsen drücken die Ausgaben und die gute wirtschaftliche Situation erhöht die Einnahmen. In einer solchen Lage sind höhere Staatsausgaben aus der Sicht von Politikern verlockend. Deshalb sollten sie sich gerade jetzt auf die Regeln solider Haushaltspolitik besinnen und Schulden tilgen, Steuern senken sowie Wachstumsbarrieren abbauen.

Ausgeglichener Haushalt: Oft gepriesen, selten erreicht

Historisch betrachtet ist die jüngste Entwicklung bemerkenswert. In der Vergangenheit waren Versuche der Haushaltskonsolidierung auf Bundesebene regelmäßig mit Misserfolgen gekrönt. Spätestens nach dem starken Anstieg der Schuldenlast des Bundes im Zuge der deutschen Einheit, bemühten sich verschiedene Bundesregierungen um einen ausgeglichenen Bundeshaushalt und scheiterten mit verlässlicher Regelmäßigkeit.

So hatte Hans Eichel, von 1999 bis 2005 Bundesfinanzminister der rot-grünen Regierungskoalition, einige Jahre ernsthaft an der Konsolidierung des Bundeshaushalts gearbeitet. Noch Anfang 2002 verkündete er, den Haushalt bis 2006 ausgleichen zu wollen. Ein gutes Dreivierteljahr später war der Plan bereits Makulatur: Nach der Bundestagswahl 2002 hatte Kanzler Gerhard Schröder seinem Finanzminister die Rückendeckung entzogen, mit dem bekannten Satz: „Lass mal gut sein, Hans“. Auch sein Nachfolger Peer Steinbrück wollte die schwarze Null erreichen, scheiterte aber letztendlich an der Finanzkrise.

Lange Frist: „Ausgeglichene Staatshaushalte“ unabdingbar

Es ist offensichtlich: Langfristig kann die öffentliche Hand nicht mehr Geld ausgeben, als sie einnimmt. Verschuldet sich der Staat Jahr für Jahr zusätzlich, werden seine Gläubiger eines Tages an seiner Zahlungsfähigkeit zweifeln, wenn das Bruttoinlandsprodukt nicht mindestens ebenso schnell wächst wie der Schuldenberg. Der Staat muss sich dann entscheiden, ob er seine Ausgaben kürzt, seinen Zahlungsverpflichtungen nicht nachkommt oder die Druckerpresse zur Hilfe nimmt, um seinen Haushalt „auszugleichen“.

Es gibt durchaus bedenkenswerte Argumente dafür, mit Schulden temporär zusätzliche Ausgaben zu finanzieren, wenn die Konjunktur schwächelt. Anschließend sollten die Schulden jedoch wieder zurückgezahlt werden, ohne dass sich der Staat der Inflation bedient oder Mittel der finanziellen Repression zum Einsatz bringt. Lediglich Vulgär-Keynesianer sind der Meinung, es sei immer eine gute Zeit für die öffentliche Hand, zusätzliche schuldenfinanzierte Ausgaben zu tätigen.

Schulden und Überschüsse: Anspruch und Wirklichkeit

In der Realität lässt es sich jedoch nur selten beobachten, dass sich von Haushaltsüberschüssen und Tilgung geprägte Jahre an Zeiten der schuldenfinanzierten zusätzlichen Staatsausgaben anschließen.

Politiker unterliegen einem starken dauerhaften Anreiz, zusätzliche Ausgaben zu beschließen, mit denen sie viele mehr oder weniger kleine Gruppen potentieller Wähler zufriedenstellen, die durch einzelne Maßnahmen einen großen Nutzen erfahren. Die Kosten der Maßnahmen können Politiker auf alle Steuerzahler umlegen, die die individuellen Kosten spezieller Maßnahmen nicht als gravierend empfinden.

Können die Kosten der Maßnahmen zusätzlich per Schuldenaufnahme in die Zukunft verschoben werden, verringern sich die geringen politischen Kosten der Belastung heutiger Steuerzahler weiter. Der Anreiz für Politiker, heute zusätzliche Ausgaben zugunsten einzelner Interessengruppen zu tätigen, wird so verstärkt.

Derzeitige schwarze Null: Political business as usual

Die Erfahrungen der Konsolidierungsbemühungen im Bundeshaushalt passen in dieses Bild. Das gilt nicht nur für die vergeblichen Bemühungen von Eichel und Steinbrück. Es gilt auch für den derzeitigen erfolgreichen Anlauf zur Haushaltskonsolidierung von Finanzminister Schäuble. Denn die jüngsten Erfolge lassen sich nicht auf einen plötzlich erwachten Sparwillen zurückführen, sondern beruhen vor allem auf den äußerst günstigen Rahmenbedingungen.

Auch in den vergangenen Jahren sind die Ausgaben der Bundesregierung insgesamt gestiegen, mit einer Ausnahme: Der Schuldendienst ist dank niedriger Zinsen stark gesunken. Hinzu kommt die gute wirtschaftliche Situation, die für steigende Steuereinnahmen, aber auch punktuell sinkende Ausgaben im Sozialbereich sorgt.

Ein Sparwillen ist nur insofern aus dem beobachteten Ausgabeverhalten abzuleiten, als dass die Ausgaben etwas weniger gesteigert wurden als es die Spielräume zugelassen hätten. Aber auch dies ist nicht sicher. So kommt der Überschuss im Bundeshaushalt 2016 auch dadurch zustande, dass die Einnahmen des Staates höher ausfielenals erwartet.

Solide Haushaltspolitik: Schulden tilgen, Steuern senken, Wachstum ermöglichen

Einige Regeln der soliden Haushaltsführung sollten unter den derzeit günstigen Umständen unbedingt eingehalten werden, um die Lasten in Zeiten gewiss wiederkehrender ungünstigerer Umstände zu verringern:

Erstens, die Politik sollte nicht nur Haushaltsüberschüsse für die Schuldentilgung einsetzen, sondern darüber hinaus ein festes Tilgungsziel anstreben, um die ausstehenden Staatsschulden verlässlich zu reduzieren. Das Tilgungsziel könnte zum Beispiel festgemacht werden and den Zinsausgaben, die durch fallende Zinsen auf Staatsanleihen seit 2008 eingespart werden und die ausgewiesenen Überschüsse im Jahre 2016 bei weitem übersteigen. So könnte beispielsweise die Hälfte der eingesparten Zinsausgaben in die Schuldentilgung fließen.

Zweitens, Steuerentlastungen sind in der aktuellen Lage dringend geboten. Zum einen spricht die derzeit hohe Steuerquote, die von 21,4 Prozent in 2010 auf voraussichtlich 22,2 Prozent in 2016 stieg, für Steuersenkungen. Zum anderen sollten die den Staat finanzierenden Steuerzahler auch direkt von den sinkenden Zinsausgaben profitieren, zum Beispiel in Höhe der nach der Schuldentilgung verbleibenden Hälfte der eingesparten Zinsausgaben.

Drittens, der aktuelle Konsolidierungserfolg beruht neben den Niedrigzinsen vor allem auf der guten konjunkturellen Lage. Damit letzteres auch in Zukunft der Fall sein wird, sollte die Bundesregierung unbedingt eine wachstumsförderliche Politik verfolgen, also Konsumenten und Produzenten möglichst wenig Steine in den Weg legen. Neben Steuerentlastungen ist die Reduzierung von Bürokratiekosten und Lohnnebenkosten angezeigt. So sollte der administrative Aufwand rund um den Mindestlohn verringert und die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung angesichts der hohen Reserven von rund 11,5 Mrd. Euro gesenkt werden.

Chancen nutzen

Es wäre schade, wenn die aktuell gute Lage dazu führt, dass die Fundamente für die nächste Haushaltskrise gelegt werden. Wie unangenehm die Auswirkungen zu hoher Schuldenstände sein können, wurde in den vergangenen Jahren von einigen Mitgliedsstaaten der Eurozone demonstriert. Gerade angesichts dieser fortlaufenden Warnungen ist es unverständlich, dass sich die politisch Verantwortlichen in Deutschland mit den kurzfristigen Erfolgen bei der Konsolidierung begnügen, statt dauerhaft die Weichen für solide Staatsfinanzen zu stellen.

Aus unserer Sicht sollte sie dafür sparsam haushalten und finanzielle Spielräume nutzen, um Schulden zu tilgen, Steuern zu senken sowie gleichzeitig Barrieren für das wirtschaftliche Wachstum abzubauen — auf Ebene des Bundes, der Länder und der Kommunen.

Erstmals veröffentlicht bei IREF