Bube, Dame, König, Steuersenkungen

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

Subventionen verzerren das Anreizsystem des Marktes und sollten deshalb so gering wie möglich gehalten werden. Doch wenn aus politischer Sicht kein Weg um Subventionen führt, sollten es eher selektive Steuersenkungen statt Finanzhilfen sein. Allgemeine Steuersenkungen bleiben jedoch der höchste Trumpf.

Privatpersonen und Unternehmen kamen 2015 in den Genuss von rund 170 Milliarden Euro an Subventionen. Etwas mehr als ein Drittel der Subventionen erfolgte dabei in Form selektiver Steuervergünstigungen. Hinsichtlich ihrer Wohlfahrtswirkungen sind diese ambivalent: Anders als die in der Regel schädlich wirkenden direkten Finanzhilfen können selektive Steuervergünstigungen langfristig zum Abbau eines überbordenden Staatshaushalts sowie der Steuerquote beitragen. Obwohl sie ebenso wie direkte Finanzhilfen Privilegiencharakter haben, sind Steuervergünstigungen daher Finanzhilfen vorzuziehen. Wann immer möglich, sollten jedoch allgemeine Steuersenkungen erwogen werden, die anders als selektive Vergünstigungen keine Allokationsverzerrung hervorrufen.

Subventionsstaat Deutschland

Der deutsche Staat subventioniert zahlreiche Wirtschaftssektoren und gesellschaftliche Gruppen. Laut Subventionsbericht der Bundesregierung machten Subventionen 2016 etwa 0,7 % des BIP aus. Diese Zahl dürfte allerdings zu niedrig gegriffen sein. Das Kieler Institut für Weltwirtschaft kommt in seinem neuesten unabhängigen Subventionsbericht, der einen breiteren Subventionsbegriff verwendet, für das Jahr 2015 auf rund 6 % des BIP – das sind fast 170 Milliarden Euro.

Etwa 64 % der Subventionen werden in Form von direkten Finanzhilfen ausgeschüttet. Die restlichen 36 % erfolgen als selektive Steuervergünstigungen, in deren Genuss privilegierte Unternehmen und Privatpersonen gelangen.

Subventionen: So gering wie möglich halten

In der sozialen Marktwirtschaft sollten Subventionen grundsätzlich so gering wie möglich ausfallen, da sie stets mit Anreizverzerrungen verbunden sind, die Verhaltensänderungen hervorrufen und so die gesellschaftliche Wohlfahrt schmälern können. Gerechtfertigt sind sie nur dann, wenn ihre Kosten durch positive Konsequenzen mehr als aufgewogen werden – etwa durch die Verwirklichung wichtiger verteilungspolitischer Ziele oder um Marktversagen zu korrigieren.

Direkte Finanzhilfen werden häufig anders bewertet als selektive Steuererleichterungen. Unter Liberalen ist die von Milton Friedman formulierte Vorstellung verbreitet, dass „Steuersenkungen immer und unter allen Umständen wünschenswert“ sind. Viele Kommentatoren auf der linken Seite des politischen Spektrums halten selektive Steuervergünstigungen dagegen – anders als ebenfalls selektiv wirkende direkte Finanzhilfen – für ein grundsätzliches Problem.

Finanzhilfen und Steuererleichterungen: Wirkung auf den Staatshaushalt unterschiedlich

Die unterschiedliche Bewertung beider Subventionsformen mag verwundern, wirken diese aus ökonomischer Sicht in erster Annäherung doch gleich. Will der Staat Ressourcen von einer Gruppe zu einer anderen Gruppe umverteilen, so ist es zunächst irrelevant, ob die Subvention in Form einer direkten Finanzhilfe oder einer selektiven Steuervergünstigung erfolgt. In beiden Fällen wird einer speziellen Gruppe ein geldwertes Privileg verschafft, das durch eine höhere Belastung anderer Gruppen – über höhere Steuern und Schulden und/oder niedrigere Transfers – finanziert werden muss. Beide Formen der Subvention können darüber hinaus allokationsverzerrend wirken, wenn sie etwa lediglich Spezialinteressen bedienen.

Es ist jedoch zu erwarten, dass sich die präferierte Form der Subvention langfristig unterschiedlich auf den Staatshaushalt auswirkt. Zusätzliche direkte Finanzhilfen gehen in der Regel nicht mit Ausgabensenkungen gleicher Höhe an anderer Stelle einher und lassen tendenziell die Staatsausgaben sowie die Steuerlast wachsen. Zusätzliche selektive Steuervergünstigungen hingegen gehen in der Regel nicht mit zusätzlichen Steuereinnahmen gleicher Höhe an anderer Stelle einher und tragen so tendenziell zur Senkung der Staatsausgaben sowie der Steuerlast bei.

Allgemeine Steuersenkungen sind vorzuziehen

Niedrigere Steuereinnahmen sind begrüßenswert, denn sie gehen mit mehr direkter Kontrolle einzelner Mitgliedern der Gesellschaft über die Verwendung realer Ressourcen einher. Angesichts ihres Privilegiencharakters und der potenziell allokationsverzerrenden Wirkung sind selektive Steuervergünstigungen allerdings nur bedingt als Mittel zur Senkung der Steuerquote geeignet. Vorzuziehen wären stets allgemeine, gleichmäßig verteilte Steuersenkungen mit allokationsentzerrender Wirkung.

Beispiele Erbschaftsteuer und Pendlerpauschale

Die Erbschaftsteuer illustriert die ambivalente Rolle selektiver Steuervergünstigungen. Umfangreiche Ausnahmeregelungen für sogenannte Familienunternehmen verschaffen diesen ein Privileg und senken das Steueraufkommen und damit die Ausgaben des Staates. Die Ausnahmeregelungen bewirken darüber hinaus, dass Investments in Familienunternehmen relativ zu Investments in Nicht-Familienunternehmen, etwa Aktiengesellschaften in Streubesitz, attraktiver werden – eine Anreizverzerrung, die durch eine allgemeine Senkung der Erbschaftsteuer verringert werden könnte.

Auch die sogenannte Pendlerpauschale stellt eine selektive Steuervergünstigung dar. Für viele Arbeitnehmer ist sie ein Instrument zur Reduzierung der Steuerlast. Sie ist direkten Finanzhilfen zur Subvention des Berufsverkehrs vorzuziehen. Hinsichtlich der Wohn- und Arbeitsplatzwahl induziert sie jedoch Fehlanreize, die sich in auf Autobahnen verbrachter Lebenszeit, höherem Ressourcenverbrauch und der Notwendigkeit von Infrastruktur in entlegenen Wohnorten äußern. Würde die Pendlerpauschale durch eine aufkommensneutrale Einkommensteuersenkung ersetzt, könnten diese Fehlanreize vermieden werden.

Direkte Finanzhilfen abbauen

Allgemeine Steuersenkungen sind der Königsweg zur Senkung der Steuerquote, da sie im Gegensatz zu selektiven Steuererleichterungen eindeutig allokationsentzerrend wirken und einzelnen Gruppen keine Privilegien verschaffen. Doch auch selektive Vergünstigungen können einen Beitrag zum Abbau eines überbordenden Staatshaushalts leisten. Wo eine Abschaffung bestehender direkter Finanzhilfen nicht erzielt werden kann, ist folglich eine Umwandlung in entsprechende selektive Steuererleichterungen wünschenswert.

Zuerst erschienen bei IREF.