Brexit: Rosinen, Kröten und die Zukunft der EU

Von  Prof. Dr. Stefan Kooths, Mitglied des Kuratoriums von “Prometheus”, Leiter des Prognosezentrums im Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel und Professor für Volkswirtschaftslehre an der Business and Information Technology School (BiTS) in Berlin.

Nach dem Brexit-Votum und der harten Haltung von Theresa May auf dem Tory-Parteitag sinnt mancher in Brüssel darauf, an den Briten ein abschreckendes Exempel zu statuieren. Nichts wäre falscher. Nötig ist ein maximal kooperativer Geist, der den Briten Brücken für eine spätere Rückkehr baut.

Der politische Handlungsdruck ist hoch. Ohne rasche Klarheit über die künftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU drohen wirtschaftliche Vorteile auf beiden Seiten einem politisch bedingten Attentismus zum Opfer zu fallen. Die Neuordnung des Verhältnisses ist ein komplexes und in den Details zeitraubendes Unterfangen. Umso wichtiger ist eine rasche Entscheidung in den Grundsatzfragen.

Es wäre viel gewonnen, wenn diese Entscheidung zugunsten einer maximal kooperativen Haltung der EU gegenüber dem Vereinigten Königreich ausfiele. Ein solches Signal würde noch weit vor dem Abschluss der Verhandlungen bereits einen Großteil der Unsicherheit aus der Welt schaffen. Nicht nur die Sorgen um konjunkturelle Effekte sprechen für eine solche Strategie. Diese käme auch der EU-Stabilität zugute, die sich langfristig nur aus ihren genuinen Club-Vorteilen speisen kann, nicht aber aus den Drohgebärden einer Großmachtpolitik. Nicht zuletzt sollten auch deshalb möglichst viele ökonomische Brücken über den Kanal erhalten bleiben, damit auf ihnen die nächste Generation der Briten vielleicht den Weg zurück in die EU finden kann.

EU-Stabilität durch Subsidiarität, nicht durch Abschreckung

Am Vereinigten Königreich wegen des EU-Austritts ein abschreckendes Exempel zu statuieren wäre ein Armutszeugnis für die Europäische Union. Ein Club ist attraktiv, wenn er den Mitgliedern Möglichkeiten eröffnet, die ihrer Natur nach nur gemeinschaftlich erreichbar sind, nicht aber dadurch, dass bei einem Austritt harte Sanktionen drohen. Je konsequenter sich die EU auf echte unionsweite Kollektivgüter konzentriert, desto klarer treten die Vorteile einer Mitgliedschaft hervor. Dem dient unmittelbar das Subsidiaritätsprinzip als Grundpfeiler der EU-Architektur (Artikel 5 Absatz 3 EU-Vertrag). Es stabilisiert die Gemeinschaft, weil so dem andernfalls zutreffenden Eindruck vorgebeugt wird, in Brüssel würden Dinge entschieden, die sich ebenso gut oder besser auf nationaler Ebene behandeln ließen. Es ist daher an der Zeit, nicht länger diejenigen, die auf die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips dringen, als „europafeindlich“ zu schmähen. Dieses Prinzip ist keine Bremse der „EU-Skeptiker“, sondern ein seit langem bewährtes Verfahren zur Stabilisierung vertikal strukturierter Gemeinwesen.

Schiefe Bilder, schiefes Denken: Merkantilismus ist ein schlechter Ratgeber

Die Absicht der britischen Regierung, die Arbeitnehmerfreizügigkeit für EU-Bürger zu beschränken, ohne den Zugang zum Binnenmarkt für Güter und Kapital aufzugeben, wird gemeinhin als „Rosinenpickerei“ kritisiert. Dieses Bild ist populär, aber schief. Kommunikativ erweist es dem Integrationsgedanken einen Bärendienst: Wer freien Güter- und Kapitalverkehr als „Rosinen“ und die Arbeitnehmerfreizügigkeit als die dafür zu schluckende Kröte verkauft, darf sich nicht wundern, wenn sich Ressentiments gegenüber Wirtschaftsmigranten verstärken. Ökonomisch besteht ohnehin kein zwingender Nexus zwischen freiem Arbeitsmarktzugang und dem übrigen Binnenmarkt.

Auch die Vorstellung, Freihandel sei eine Rosine, lässt tief blicken in eine Haltung, die immer noch von merkantilistischen Irrtümern durchsetzt ist. Freihandel ist kein Zugeständnis, sondern liegt im allseitigen Gemeinwohlinteresse. Daran ändert sich auch nichts, nur weil die EU als Handelspartner für Großbritannien relativ bedeutsamer ist als umgekehrt. Ebenso wenig taugt indes das Argument, die EU-27 solle wegen des Exportüberschusses gegenüber dem Vereinigten Königreich schonend mit den Briten umgehen. Auch darin äußert sich merkantilistisches Denken, das ebenso zwangsläufig wie überflüssigerweise zwischenstaatliche Konflikte schürt. An Exportüberschüssen lässt sich die Vorteilhaftigkeit des Handels nicht messen, weil Handelsströme in beiden Richtungen für alle Beteiligten nützlich sind. Freier Kapitalverkehr ermöglicht zudem, dass sie auch zeitlich auseinanderfallen können, was einen weiteren Vorteil – wiederum für alle Beteiligten – bewirkt.

Über die Innensicht des Binnenmarktes hinausdenken

So wichtig der Abbau von Handelshemmnissen innerhalb des EU-Binnenmarktes auch ist, die Vorteile des freien Güteraustauschs hören nicht an der EU-Außengrenze auf. Die Binnensicht sollte nicht blind machen für das, was die übrige Welt zu bieten hat. Leider ist es mit dieser emanzipierten Weltoffenheit in der EU nicht allzu weit her. Während Freihandel im Binnenverhältnis mittlerweile weitgehend unstrittig ist, gilt Freihandel mit der übrigen Welt vielen immer noch als suspekt. Das öffnet protektionistischen Partikularinteressen Tür und Tor.

Sichtbar wird dies in der EU-Agrarpolitik und den Akzeptanzproblemen bei neuen Freihandelsabkommen. Auch würde sonst nicht nur zu Recht die Industriepolitik einzelner Mitgliedsländer zugunsten „nationaler Champions“ unterbunden, sondern auch „europäischen Champions“ nicht das Wort geredet. Wettbewerbsdruck durch Marktöffnung statt Flankenschutz durch Industriepolitik wäre die generell richtige Devise – auch auf EU-Ebene. Insgesamt steht man sich somit in den Außenbeziehungen allzu oft mit merkantilistischem Denken selbst im Weg, und genau das droht den Beteiligten jetzt im Brexit-Prozess auf die Füße zu fallen.

Freien Marktzugang als Privileg zu betrachten, um es in dominanter Weise als Druckmittel auszuspielen, wäre primitives Großmachtgehabe und schadete allen. Freier Zugang zum Binnenmarkt für Güter und Kapital bedingt natürlich auch im Sinne von Nicht-Diskriminierung die Akzeptanz der Regeln, die dort für alle Akteure unabhängig von ihrer Nationalität gelten. Über diese Regeln mitentscheiden zu können ist ein genuiner Club-Vorteil, den die EU-Mitgliedschaft bietet. Allein deshalb nimmt Großbritannien mit dem Austritt bereits einen hohen Preis in Kauf, der sich von selbst einstellt. Mit jedem Anschein von zusätzlichen Sanktionen würde sich die EU selbst klein machen, indem sie den Wert ihrer Club-Güter ohne Not geringschätzt.

Gemeinsame Handelspolitik stärken, nicht schwächen

Der kurz nach dem Brexit-Votum erfolgte Schwenk der EU-Kommission, den Ceta-Freihandelsvertrag mit Kanada als gemischtes Abkommen einzustufen, schmälert den Wert der Club-Mitgliedschaft zusätzlich. Da nun eine Beteiligung sämtlicher nationaler und sogar einiger regionaler Parlamente erforderlich wird, dürften nicht nur die Erfolgsaussichten für Ceta merklich sinken, sondern die EU fortan auch als Verhandlungspartner für andere Weltregionen unattraktiver sein. Damit verliert sie in einer wohlbegründeten Gemeinschaftskompetenz an Gewicht, das andernfalls für die internationale Marktöffnung hätte eingesetzt werden können. Die wohl zur Besänftigung EU-kritischer Strömungen gedachte Ceta-Entscheidung verwässert ebenfalls das Subsidiaritätsprinzip, nun aber in umgekehrter Richtung, weil sie die gemeinsame Außenhandelspolitik als Kernaufgabe einer Wirtschaftsunion durchlöchert und so allgemeine Handelsregeln wieder dem Einfluss national-protektionistischer Interessen aussetzt.

Freihandel: Grenzüberwinder mit eingebauter Kooperationsprämie

Wer die EU für schwach hält, solange sie „nur“ den wirtschaftlichen Austausch fördert, verkennt die überragende Rolle, die wirtschaftliche Beziehungen für die friedliche Entwicklung spielen. Es war kein Zufall, die innere Befriedung des freien, westlichen Teils des europäischen Kontinents nach 1945 über die wirtschaftliche Schiene zu suchen (in den Vorläufern der EU wie auch in der Efta). Die Gründe, die dafür damals richtig waren, sind es auch heute noch. Durch ökonomische Interaktion – also Tauschprozesse in allen Varianten – erfahren Menschen in ihrem jeweiligen Kontraktpartner einen Förderer des eigenen Wohlergehens. Tausch ist immer freiwillig, weil er nur zustande kommt, wenn beide Seiten einen Vorteil darin sehen. Kaum eine andere menschliche Interaktionsform hat die Belohnungsprämie für kooperatives Verhalten so sichtbar eingebaut wie die Tauschhandlung; nicht umsonst spricht man von Tauschpartnern und nicht von Tauschgegnern. Aus demselben Grund bedanken sich nach einem Geschäftsabschluss stets beide Parteien gegenseitig.

Damit liefert der Freihandel eine zutiefst befriedende Basis für das Zusammenleben der Menschen über Ländergrenzen hinweg. Letztlich entstehen so friedliche Gesellschaften als Netzwerke massenhafter individueller Beziehungen. Gesellschaftlicher Zusammenhalt lässt sich nicht verordnen, sondern kann sich nur evolutionär einstellen. Freier wirtschaftlicher Austausch ist die beste Grundlage dafür, weil die gemeinsamen Vorteile die Menschen zueinander führen und auf Dauer verbinden. Auf der Basis der sich dann herausbildenden Konsense können – als Abkürzung zur weiteren Verringerung von Transaktionskosten – formale Institutionen entstehen. Diese Institutionen müssen aber dem Konsens folgen, nicht umgekehrt.

Konfliktreiche Nachwirkungen des Protektionismus

Wird freier wirtschaftlicher Austausch indes für längere Zeit blockiert, so richten sich die Preis- und Produktionsstrukturen an diesen Gegebenheiten aus. Hierzu zählen nicht zuletzt die Arbeitsmärkte und Lohnstrukturen. Trotz des Wohlfahrtsverlusts im Allgemeinen gedeihen im Schatten von Zoll- und Migrationsbarrieren auch Renten von Protektionismusgewinnern. Für diese wirkt ein schlagartiger Übergang zu freien Formen des Wirtschaftens disruptiv, weil ihre protegierten Markt- und Einkommenspositionen nahezu über Nacht erodieren. Diese Form von Ad-hoc-Liberalisierung kann daher neben neuen grenzüberschreitenden Kooperationsformen auf Jahre hinaus auch massive innerstaatliche Konflikte schüren. Ursächlich dafür ist indes nicht der freie Markt, sondern es sind die vorausgegangenen Hemmnisse.

Wie eine Staumauer haben sie den ansonsten graduell ablaufenden Anpassungsprozess über lange Zeit aufgehalten. Wenn diese Mauer nun bricht, bleibt für die Betroffenen typischerweise zu wenig Zeit, um sich an die neuen Bedingungen anzupassen. Massive Verteilungskämpfe zwischen Gewinnern und Verlierern bleiben dann nicht aus – sie sind so etwas wie das letzte soziale Gift, das der Protektionismus aus seiner modernden Gruft noch eine Zeitlang verströmt. Beim Übergang zu einem freien gemeinsamen Markt kann daher auch die Geschwindigkeit eine Rolle für die breite Akzeptanz in der Bevölkerung spielen.

Multiple Geschwindigkeiten als Chance für den Integrationsprozess

Mit der EU haben sich die Mitgliedsländer eine Instanz geschaffen, mit der sie ihre gemeinsamen wohlverstandenen Gemeinschaftsinteressen wahren können. In den vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes kommen wichtige Gemeinwohlinteressen zum Ausdruck. Dies gilt auch für die Personenfreizügigkeit. Es ist für jeden Bürger eines Mitgliedslandes abstrakt vorteilhaft, die ökonomische Wirkungsstätte innerhalb der EU frei wählen zu können – und nur solche abstrakten Vorteile können überhaupt ein Gemeinwohlinteresse begründen. Die konkrete Ausübung dieser Wahlfreiheit ändert zwangsläufig Knappheitsrelationen, andernfalls lägen gar keine Vorteile durch größere Wahlmöglichkeiten vor. Dies bedeutet aber zugleich, dass es trotz des anonymen Nettovorteils zu Gewinnern und Verlierern kommen kann. Trägt der Grundkonsens in einem Mitgliedsland nicht so weit, dass diese Effekte akzeptiert oder durch Kompensationszahlungen gemildert werden, so entstehen die erwähnten post-protektionistischen Spannungen im politischen Raum.

Im Falle Großbritanniens haben daher wohl vor allem jene für den EU-Austritt gestimmt, die sich – zutreffend oder nicht – als Verlierer der Arbeitnehmerfreizügigkeit betrachten, sei es durch höhere Wohnungspreise oder niedrigere Löhne. Dieses Votum spricht dagegen, die freie Arbeitsmigration auf Biegen und Brechen herbeiverhandeln zu wollen – es würde nur dazu führen, hinter sonst mögliche Kooperationsergebnisse zurückzufallen. Wenn man hingegen konstruktiv alles miteinander vereinbart, was diesseits und jenseits des Kanals konsensfähig ist, wird eine Menge dabei herauskommen. Folgt man behelfsmäßig dem Prinzip der Reziprozität, dann werden sich mit der Zeit auch im Vereinigten Königreich diejenigen durchsetzen, die den Wiedereinstieg in die Arbeitnehmerfreizügigkeit anstreben. Denn diese liegt im wohlverstandenen Gemeinwohlinteresse auch der britischen Bürger. Wenn dies eine Mehrheit der Wähler in einem Mitgliedsland vorübergehend anders sieht, dann braucht dieser Teil des Integrationsprozesses offensichtlich mehr Zeit.

Das wäre nicht der Untergang der EU, auch nicht, wenn einige Mitgliedsländer als Reaktion auf ein maximal kooperatives Brexit-Abkommen ihrerseits die Arbeitnehmerfreizügigkeit beschränken würden. Politisch wird manches gemacht, was Ökonomen für falsch halten. Dagegen hilft nur Einsicht durch überzeugende Argumente, aber kein Druck und schon gar kein Alles-oder-nichts-Ultimatum. Multiple Geschwindigkeiten sind ein probates Mittel, um Integrationsprozesse in Gang zu bringen. Die Langsameren können von den Schnelleren allmählich lernen, wie sich abstrakte Gemeinwohlinteressen konkret in eine bessere ökonomische Entwicklung übersetzen. Solche Einsichten entstehen nicht über Nacht. Aber sobald sie sich einstellen, wird der Integrationsdrang unwiderstehlich. Und genau das macht einen erfolgreichen Club aus: Unwiderstehlichkeit durch Einsicht in den gegenseitigen Vorteil.

Geringfügig geänderte Fassung eines Gastkommentars, der in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) vom 19. September 2016 in der Rubrik „Der Volkswirt“ erschienen ist, online erstmals erschienen beim Kieler Institut für Weltwirtschaft.