Employer of Last Resort als neuer ‘New Deal’: Gedanken zur Türkei

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Ilker Aslan
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Vollbeschäftigung wird von den politischen EntscheidungsträgerInnen weder als gesellschaftliches Ideal noch als erreichbares Ziel angesehen. Arbeitslosigkeit wird im ökonomischen Mainstream-Denken als dienlich erachtet, um die Inflation zu zähmen. Können wir aus diesem Teufelskreis ausbrechen? Ein paar Gedanken am Beispiel der Türkei.

Seit Beginn des 21. Jahrhunderts ist Arbeitslosigkeit weltweit wieder zu einem heißen Thema geworden. Seither hat diese Zahl die 1-Milliarde-Grenze überschritten und sich mit dem Ausbruch der CoVid-19-Pandemie weiter verschärft. Die Existenz von Arbeitslosigkeit wird aus der theoretischen Mainstream-Perspektive als normal oder sogar wünschenswert angesehen. Sie gilt als ein individuelles Problem und nicht das Ergebnis eines systemischen Versagens des Wirtschaftssystems, eine angemessene Anzahl von Arbeitsplätzen bereitzustellen.

Das Konzept des Employer of Last Resort

Employer of Last Resort (ELR, zu Deutsch etwa: «Arbeitgeber letzter Instanz») ist ein System der bezahlten Beschäftigung, das zuerst von Minsky und der modernen Geldtheorie befürwortet wurde und all jenen garantiert wird, die bereit sind, zu einem bestimmten Lohn in einer Vielzahl von öffentlichen Arbeitsprogrammen zu arbeiten, die von der Regierung angeboten werden. Die öffentlichen Arbeitsprogramme werden kontinuierlich durchgeführt, um sicherzustellen, dass Vollbeschäftigung erreicht wird, wenn die Wirtschaft während der Konjunkturzyklen expandiert und schrumpft. Am wichtigsten ist, dass der Verlust von Arbeitsplätzen nicht als Kompromiss für die Aufrechterhaltung der Preisstabilität und die Zähmung der Inflation toleriert wird. Ich würde die Grundprinzipien der ELR wie folgt definieren:

1. Bedingungslose Jobangebote
   Allen Arbeitslosen, die bereit und willens sind, zu arbeiten, wird garantiert ein Arbeitsplatz zur Verfügung gestellt. Es gibt keine festgelegten Vorbedingungen, um sich für einen Job zu qualifizieren.
2. Vermeidung von Konkurrenz mit dem privaten und öffentlichen Sektor
   Die Arbeitsplätze als Teil des ELR sollen die Arbeit des privaten oder öffentlichen Sektors nicht konkurrieren, da das Programm Menschen beschäftigen würde, die im privaten und öffentlichen Sektor keine Beschäftigung finden können. Es ist eine Ergänzung, kein Ersatz für die Beschäftigung im privaten und öffentlichen Sektor.
3. Von der Sozialwirtschaft und dem Non-Profit-Sektor bereitgestellt
   Die ELR-Programme werden in Sektoren mit einem sozialen Zweck geschaffen und arbeiten für gemeinnützige Einrichtungen.
4. Ergänzt und subtrahiert nicht die bestehenden Programme
   Diese ELR-Programme würden bestehende staatliche Programme ergänzen und nicht ersetzen. Das bedeutet, dass sie kein Ersatz für die Arbeitslosenversicherung, die Unterstützung von Geringverdienerinnen und Geringverdienern, die Sozialversicherung usw. sind.
5. Gute Arbeitsbedingungen: existenzsichernder Lohn, flexible Arbeitszeiten, Urlaub, Bildungsmöglichkeiten
   Die ELR-Programme bieten einen existenzsichernden Lohn mit flexiblen Arbeitszeiten und allen dazugehörigen Sozialleistungen. Die ELR-Jobs sollten alle Vorteile beinhalten, die ein echter Arbeitsplatz bietet, und die Teilnehmerinnen und Teilnehmer sollten sie als "echte Arbeitsplätze" betrachten.
6. Finanziert durch die nationale Ebene des Staates
   Die ELR-Programme würden nicht auf lokaler, kommunaler oder regionaler Regierungsebene finanziert werden. Die Finanzierung erfolgt auf der hoheitlichen Ebene, wo die Nationalbank angesiedelt ist, und das Programm wird von der Zentralregierung gezeichnet und ist nicht auf die lokale Finanzierung der regionalen oder kommunalen Regierung angewiesen.

Chancen eines ELR-Programms in der Türkei

Die Einführung eines ELR-Programms als Programm "vor Ort" wird in der Tat als makroökonomischer Stabilisator wirken, der eine Untergrenze für die Löhne setzt und die sozialen und wirtschaftlichen Kosten der Arbeitslosigkeit, wie Armut, Unterernährung, schlechte pränatale Versorgung, Drogenabhängigkeit und Kriminalität, beseitigt (Ehnts & Höfgen, 2019). Satte 58% der Erwachsenen im erwerbsfähigen Alter über 15 Jahren sind in der Türkei nicht erwerbstätig. Die Frauenarbeitslosigkeit liegt bei 45,3% und die weibliche Erwerbsbeteiligung bei im Vergleich zu anderen europäischen Ländern abgrundtief niedrigen 25,3% (März 2020). Eine zusätzliche Herausforderung ist die zunehmende Prekarität auf dem Arbeitsmarkt. 46% der Arbeitskräfte arbeiten zum Mindestlohn, der sich auf TRY 2825 pro Monat beläuft (USD 385 zum Wechselkurs von Januar 2021). Im Dezember 2020 lag die offizielle Arbeitslosenquote in der Türkei bei 14%. Die Erwerbsbeteiligung liegt bei nur 50,8% und es gibt eine Reservearmee von Arbeitslosen, die ihre Arbeitssuche eingestellt haben, weil sie die Hoffnung verloren haben, eine Erwerbsarbeit zu finden.

Der erste unmittelbare Nutzen des ELR ist, dass die Hauptteilnehmerinnen und -teilnehmer des Programms aus den chronisch Arbeitslosen kommen, die nicht in der Lage waren, am Arbeitsmarkt teilzunehmen. Dazu gehören sowohl Männer als auch Frauen, die leicht vermittelbar sind, oder solche, die während der Teilnahme am ELR-Programm mit einer geeigneten Ausbildung ausgestattet werden und in eine Beschäftigung im privaten Sektor übergehen könnten. In Anbetracht der äußerst geringen Erwerbsbeteiligung von Frauen wird eine Arbeitsplatzgarantie die wirtschaftliche Produktivität von Frauen ankurbeln, da sie ein steuerpflichtiges Einkommen erzielen und eine anerkannte Ausbildung erhalten, die sie sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor nutzen können.

Zweitens haben die erlassenen Programme wie der New Deal in den USA in den 1930er Jahren und in Argentinien in den 2000er Jahren einen transformativen Effekt auf viele Facetten der Gesellschaft (Tcherneva & Wray, 2005; Wray, 1998; 2012). Es befähigt die potentiellen Arbeiterinnen und Arbeiter, die bereit sind zu arbeiten und ein steuerpflichtiges Einkommen zu verdienen, was einen positiven Multiplikatoreffekt auf die Wirtschaft durch erhöhte Kaufkraft und Ausgaben hätte. Dies würde die Staatsfinanzen in der Türkei ankurbeln, da solche Löhne im Gegensatz zu Sozialhilfegeldern steuerpflichtig wären. Am wichtigsten ist jedoch, dass dies die Gesamtwirtschaft an mehreren Fronten ankurbeln würde.

Mein Vorschlag für die Türkei ist, dass die Implementierung eines ELR-Programms nicht nur auf dezentralisierte Basisprojekte wie in Jefes Programm^[ 1 ] in Argentinien beschränkt sein sollte. Ich würde vorschlagen, noch weiter zu gehen und den Geltungsbereich des ELR-Programms auf ein Beschäftigungsprogramm im Stil des New Deal auszuweiten, welches während der Großen Depression in den 1930er Jahren eingeführt wurde. Um sicherzustellen, dass die ELR-Jobs als reale und greifbare Arbeitsplätze wahrgenommen werden, wäre mein Vorschlag für die Türkei, dass das ELR nicht auf ein paar Wochen oder Monate begrenzt wird. Die erfolgreiche Umsetzung von ELR in anderen Ländern hat gezeigt, dass es sinnvoll ist, diese Arbeitsplätze so zu gestalten, dass sie eine Zeitspanne von mindestens 3 Jahren haben, um die Mitarbeit der Arbeitnehmer sicherzustellen.

Auf der makroökonomischen Seite ist der erste Vorteil die Reduzierung der Einkommensungleichheit. Eine garantierte Erwerbsarbeit würde das verfügbare Einkommen und die Ausgaben erhöhen, was im Gegenzug die Einkommensunterschiede zwischen Menschen mit und ohne Arbeit verringern würde. Zweitens würde der im Rahmen der ELR angebotene Lohn auch als Mindeststandard für den privaten Sektor im Besonderen und für die gesamte Wirtschaft im Allgemeinen fungieren. Einen effektiven Mindestlohn als ELR-Lohn zu haben, würde helfen, die effektive Nachfrage zu unterstützen. Drittens würde das ELR-Programm das Humankapital und die Produktivität verbessern. Die ELR würde es den Menschen ermöglichen, auf der Beschäftigungsleiter nach oben zu klettern und ihre beschäftigungsfähigen Fähigkeiten zu erhöhen, was besonders für diejenigen von Vorteil ist, die vorher nicht erwerbstätig waren. Viertens würde sich eine Einführung der ELR nur minimal auf die Inflation auswirken, da die Gesamtproduktivität in der Wirtschaft zum Teil verbessert wird, da die Arbeitskraft derjenigen, die vorher nicht erwerbstätig waren, nun in die Erwerbsbevölkerung einbezogen wird. Durch eine umsichtige Gestaltung eines Vollbeschäftigungsfaktors können mögliche Inflationseffekte abgemildert werden. Fünftens würde diese ELR mit einer antizyklischen automatischen Stabilisierung arbeiten, was bedeutet, dass die am ELR-Programm Teilnehmenden in einem wirtschaftlichen Abschwung zunehmen und in einem Aufschwung abnehmen würden. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer würden mit den notwendigen Fähigkeiten und dem Selbstvertrauen ausgestattet, die sie nutzen können, wenn sie in die Privatwirtschaft wechseln möchten.

Eigene Währung zur Finanzierung

Die Kritiker eines weltweit implementierten ELR-Programms haben ihre Bedenken auf die Bezahlbarkeit des Programms gerichtet. Mit einer eigenen Währung, die in einem schwimmenden Wechselkurssystem arbeitet, wäre die Finanzierung eines ELR-Programms keine Herausforderung in Bezug auf die Erschwinglichkeit, solange es Arbeiterinnen und Arbeiter gibt, die bereit sind, zum ELR-Lohn zu arbeiten (Wray, 2012). Hier sollte das Lohnniveau so festgelegt werden, dass es als Untergrenze für die Löhne fungiert, bei der alle Arbeitswilligen zu diesem Lohn beschäftigt werden würden. Ein ELR in der Türkei hätte einen Reservepool an möglichen Arbeitskräften von 11,7 Millionen Menschen bei der aktuellen Arbeitslosenquote der Türkei im Januar 2021.

Die Kosten eines ELR-Programms würden sicherlich von der Ausdehnung des gesamten Programms abhängen. Wenn wir jedoch die gesamten Staatsausgaben für die ELR in Argentinien betrachten, entsprachen diese etwa 1 % des BIP mit fast 2 Millionen Teilnehmenden aus einer Bevölkerung von 37 Millionen Menschen, was etwa 5 % der Bevölkerung entspricht (Tcherneva & Wray, 2005).

Die Dividenden einer ELR sind vielfältig. Es besteht ein direkter Zusammenhang zwischen weit verbreiteter Arbeitslosigkeit und einem Anstieg der Kriminalitätsrate, Armut und sozialer Entfremdung. Durch die Bereitstellung einer Arbeitsplatzgarantie würde die Regierung nicht nur eine Steuerquelle generieren, indem sie Mittel für die Beschäftigung der Arbeitslosen schafft und gleichzeitig in die öffentlichen Arbeiten und die Infrastruktur investiert, sondern sie hätte auch den zusätzlichen Vorteil, einen Multiplikatoreffekt zu erzeugen, da die von den ELR-Teilnehmerinnen und -Teilnehmer verdienten Löhne die effektive Gesamtnachfrage in der Wirtschaft erhöhen und gleichzeitig die Armut und soziale Entfremdung reduziert. ELR würde auch dazu beitragen, die Lücke in der Frauenarbeitslosigkeit zu schließen.

Ehnts, D., & Höfgen, M. (2019). The Job Guarantee: Full Employment, Price Stability and Social Progress. Society Register, 3(2), 49-65.

Kostzer, D. (2008). Argentina: A case study on the Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, or the employment road to economic recovery.

Tcherneva, P., & Wray, L. R. (2005). Gender and the Job Guarantee: The Impact of Argentina's Jefes program on female heads of poor households. Center for Full Employment and Price Stability. Center for Full Employment and Price Stability.

Wray, L. R. (1998). Understanding Modern Money: The Key to Full Employment and Price Stability. Northampton, MA: Edward Elgar.

Wray, L. R. (2012). Modern Money Theory: A Primer on Macroeconomic for Sovereign Monetary Systems. New York: Palgrave Macmillan.

©KOF ETH Zürich, 1. Apr. 2021