Eine Einschätzung zur USR III aus ökonomischer Sicht

by
Mark Schelker
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Die Schweizer Stimmbürgerinnen und -bürger stimmen am 12. Februar 2017 über die Unternehmenssteuerreform III (USR III) ab. Obwohl es sich um keine optimale Reform handle, sei insbesondere der Eigenkapitalzinsabzug sinnvoll, wie dieser Beitrag zeigt.

Auf rechter wie auch auf linker Seite wird für oder gegen die dritte Unternehmenssteuerreform (USR III) mit Untergangszenarien argumentiert.^[ 1 ] Wie immer sind Extremszenarien wenig hilfreich. Das bestehende Steuerregime mit seinen Statusgesellschaften hat erfolgreich ausländische Unternehmensgewinne zur Besteuerung in die Schweiz gebracht. Es ist gerade dieser Erfolg, den die Schweiz international unter Druck gebracht hat. Das bisherige Regime diskriminiert zwischen in- und ausländischen Gewinnen und wird international kaum länger toleriert. Es muss eine neue, international akzeptierte Lösung her. Unter dem Eindruck des Brexit und  einer Trump Präsidentschaft in den USA wird der internationale Steuerwettbewerb eher zunehmen. Unter diesen Voraussetzungen geht es somit primär um die Erhaltung eines einträglichen aber international akzeptierten Steuersystems.

Die Kernpunkte der USR III sind die Schaffung von Patentboxen, die Erhöhung der Abzüge für Forschung und Entwicklung und die Einführung einer zinsbereinigten Gewinnsteuer. All Elemente sind für sich alleine, ohne den Gesamtkontext, umstritten. Im Besonderen werden die erwarteten kurzfristigen Steuerausfälle kritisiert.

Patenboxen

Die Abzugsfähigkeit von Patenteinnahmen in "Patenboxen" belohnt vor allem vergangene Forschungsleistungen und es werden nur bedingt Anreize zu wirklich neuer Innovation geschaffen. Aus theoretischer Sicht sind sie nicht unumstritten, reduzieren sie doch die Steuerbasis. Patentboxen sind aber im Kontext des internationalen Steuerwettbewerbs zu sehen. Alle Länder versuchen besonders attraktiv für mobile Unternehmen zu sein. Sie hoffen, dass Gewinne in ihrem Land und nicht anderswo zur Besteuerung anfallen. Insofern profitieren die Bürger jener Länder, die erfolgreich mobile Unternehmen anziehen.

Abzug für Forschung und Entwicklung

Der Abzug für Forschungs- und Entwicklungskosten wird über die tatsächlichen Kosten hinaus erhöht. Die Massnahme soll die Steuerbelastung spezifisch für innovative Unternehmen senken. Perspektivisch ist diese Massnahme interessant, weil sie Anreize zur Innovation schafft. Mit Blick auf die bestehende Innovationskraft durch Universitäten, Hochschulen und forschungsintensive Industrien hat die Schweiz gute Voraussetzungen, von dieser Regelung mittelfristig stark zu profitieren. Gerade innovative Unternehmen haben im Schnitt eine höhere Ertragskraft und schaffen gut bezahlte Arbeitsstellen. Davon profitieren wir auch durch die Einkommenssteuer.

Zinsbereinigte Gewinnsteuer

Die zinsbereinigte Gewinnsteuer ist der Linken ein besonderer Dorn im Auge, denn sie trägt unmittelbar zu Steuerausfällen bei. Hierbei handelt es sich um einen Eigenkapitalzinsabzug, welcher eine besonders wichtige Funktion hat. Die bisherige Praxis benachteiligt Eigenkapital gegenüber Fremdkapital stark. Während Fremdkapitalzinsen abzugsfähig sind, sind es die Kosten von Eigenkapital nicht. Diese Asymmetrie hat grosse Nachteile. Unternehmen benötigen Eigenkapital zur Realisierung von Investitionsprojekten. Zudem akkumulieren sie dadurch relativ mehr Fremdkapital als sie es ohne die asymmetrische Besteuerung tun würden.

Im Nachgang einer tiefen internationalen Wirtschaftskrise, die die Probleme der hohen Fremdkapitalfinanzierung eindrücklich aufgezeigt hat, sollte diese Benachteiligung zu denken geben. Bei der Erhöhung der Krisenresistenz von Unternehmen spielt Eigenkapital eine zentrale Rolle. Durch die steuerlichen Anreize weniger Eigenkapital einzusetzen, tragen die Eigentümer, welche für die Entscheidungen des Unternehmens und mögliche Misswirtschaft verantwortlich sind, weniger Risiko. Verluste fallen dadurch eher bei Fremdkapitalgebern an und die Probleme von einzelnen Unternehmen und Industrien übertragen sich schneller auf andere. Wenn Unternehmen selbst nur wenig Eigenkapital unterlegen, steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die Steuerzahler und Konsumenten am Ende für Verluste aufkommen müssen. Besonders deshalb ist diese Asymmetrie abzuschaffen oder wenigstens – wie dies die Steuerreform vorsieht – abzumildern. Aus dieser Sicht sollten gerade linke Parteien über den partiellen Eigenkapitalzinsabzug frohlocken. Insgesamt müssen die unmittelbaren Steuereinbussen einer erhöhten Krisenresistenz der Volkswirtschaft gegenübergestellt werden.

Keine Reform zu Gunsten internationaler Grosskonzerne

Die Vorlage versucht, bestehende Steuerprivilegien mobiler Unternehmen nach Möglichkeit fortzuführen. Dies scheint ungerecht. Der Verzicht auf die Entlastung mobiler Unternehmen mag gerechter erscheinen, hat aber einen Preis. Mobile Unternehmen können der Besteuerung gut ausweichen. Sei dies durch Umzug, oder Transfer von Gewinnen in andere Länder, oder durch die Überwälzung der erhöhten Besteuerung auf die Konsumenten. Obwohl die Steuerlast nur einer von vielen Standortfaktoren ist, hat sie für mobile Unternehmen eine herausragende Bedeutung. Gerade diese Einsicht hat die Schweiz im internationalen Wettbewerb bislang besonders erfolgreich gemacht. Auf die Einnahmen kann im Sinne einer erhöhten internationalen Steuergerechtigkeit natürlich verzichtet werden. Dies erfordert allerdings die Bereitschaft, die Kosten einer gerechteren Steuerpolitik zum Wohle anderer zu tragen. Die internationale Steuergerechtigkeit wird nicht an einer Schweizer Abstinenz genesen, ein anderes Land wird die zusätzlichen Steuereinnahmen gerne annehmen.

Eine wichtige Implikation darf nicht vergessen werden. Die USR III begünstigt vor allem lokale Unternehmen. Sie profitieren vom impliziten Diskriminierungsverbot auf Grund der geografischen Herkunft von Gewinnen. Wurden sie bisher ordentlich mit zum Teil hohen Sätzen besteuert, sinkt die Besteuerung im Zuge der geplanten Anpassungen der kantonalen Steuersätze. Die prognostizierten Steuerausfälle kommen also im Durchschnitt vor allem inländischen Unternehmen zu Gute. Das ist natürlich problematisch, weil diese Unternehmen die Steuern ansonsten weiterhin bezahlt hätten. Vor allem in Kantonen der Westschweiz wurde bisher eine starke Diskriminierung zwischen in- und ausländischen Unternehmen betrieben. Während heute inländische Unternehmen beispielsweise im Kanton Genf mit 24 Prozent  besteuert werden, liegt die Belastung ausländischer Statusgesellschaften bei ungefähr 12 Prozenten. Diese Praxis wird mit der USR III abgeschafft und internationale Statusgesellschaften würden der ordentlichen Steuer unterstellt. Ohne eine Reduktion der ordentlichen kantonalen Steuersätze stiege die Steuerlast für ausländische Unternehmen stark. Die bisher besonders diskriminierenden Kantone wollen darauf mit im Vergleich grossen Steuersenkungen reagieren. Davon profitieren aber vor allem die inländischen und wenig mobilen Unternehmen.

Evaluation der Vorlage

Von einer optimalen oder alternativlosen Reform kann natürlich nicht die Rede sein. Die Reform scheint aber besser als kurzfristig voraussehbare Kompromisse und besser als ein nicht weiterzuführender Status Quo. Ein Hauptgrund für die grosse Opposition von linker Seite ist der Eigenkapitalzinsabzug. Gerade diese Neuregelung ist aber aus ökonomischer Sicht sinnvoll und entschärft ein besonders gravierendes Problem. Aus einer Perspektive, die die Krisenresistenz der Wirtschaft miteinbezieht, ist der Abzug besonders fruchtbar. Die kurzfristigen Steuerausfälle der Reform werden wohl bedeutend sein. Der Fokus auf eine Stimulierung der Innovationstätigkeit verspricht mittelfristige Linderung. Jedoch ist auch der Reformspielraum auf der Ausgaben- und Regulierungsseite immer noch gross genug, um Ausfällen sinnvoll entgegenzutreten. Um in einem sich verstärkenden internationalen Steuerwettbewerb zu bestehen, werden zweifellos weitere (und vielleicht gar bessere) Reformen folgen.

©KOF ETH Zürich, 6. Feb. 2017