Nachhaltigkeitsorientierte EU-Steuern: Eine EU-weite CO2-basierte Flugticketabgabe

by
Alexander Krenek, Margit Schratzenstaller
My articles My booksMy videos
Follow on:

Die Einführung einer EU-weiten CO2-basierten Flugticketabgabe böte die Möglichkeiten einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung zu leisten, wie dieser Beitrag zeigt. Als gewichtiger Ersatz für einen Teil der derzeitigen EU-Eigenmittel wären die zu erwartenden Beträge allerdings zu tief.

Seit Jahrzehnten wird das EU-Eigenmittelsystem, das zur Finanzierung des EU-Budgets dient, kritisiert. Auch der Vorschlag, der unter anderem von der EU-Kommission wiederholt vorgebracht wurde (vgl. z.B. 2011), einen Teil der Eigenmittel durch eigene EU-Steuern zu ersetzen, ist nicht neu. Bisher wurde allerdings die Debatte über alternative Eigenmittelquellen für die EU kaum mit dem zentralen Ziel der EU-2020-Strategie eines intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstums verknüpft. Im Rahmen des Horizon 2020-Projektes FairTax werden unter anderem Optionen für nachaltigkeitsorientierte EU-Steuern erarbeitet, die die bestehenden Nachhaltigkeitslücken in der Besteuerung in der EU schließen helfen und so einen Beitrag zur EU-2020-Strategie leisten können. Diese Nachhaltigkeitslücken, die im Detail in Schratzenstaller et al. (2016) herausgearbeitet werden, umfassen das hohe und steigende Gewicht der Abgaben auf die Arbeit, die sinkende Progressivität der Steuersysteme, die abnehmende Bedeutung von Lenkungssteuern zur Internalisierung negativer Externalitäten wie etwa Umweltschäden, einen sich verschärfenden Unternehmenssteuerwettbewerb und Probleme der Steuerflucht (vgl. dazu auch Aiginger/Schratzenstaller, 2016).

EU-Steuern können die Nachhaltigkeitsorientierung der Abgabensysteme der EU-Mitgliedstaaten über verschiedene Kanäle stärken. In Form von Lenkungssteuern können sie eine doppelte Dividende erbringen: Werden sie im Rahmen einer aufkommensneutralen Abgabenstrukturreform eingeführt, so können sie einerseits (als erste Dividende) die ökologische Nachhaltigkeit stärken. Andererseits ermöglichen sie gleichzeitig (als zweite Dividende) die Reduktion der nationalen Beiträge zum EU-Budget und schaffen solchermaßen Spielraum für die Senkung von Steuern, die wachstums- und beschäftigungsfeindlich sind, insbesondere Abgaben auf die Arbeit. Darüber hinaus kann die fiskalische Nachhaltigkeit der Besteuerung verbessert werden, wenn der EU-Ebene solche Steuern zugewiesen werden, die wegen hoher Mobilität von Steuersubjekten und/oder Steuerbasen auf der nationalen Ebene immer schwieriger effektiv einzuheben sind. Lenkungssteuern sind auch in diesem Zusammenhang von besonderer Bedeutung. Ihre Erosion durch Ausweichreaktionen würde neben der fiskalischen Nachhaltigkeit noch weitere Nachhaltigkeitsdimensionen beeinträchtigen: Im Falle von Umweltsteuern würde etwa die ökologische Nachhaltigkeit negativ betroffen. Werden die Steuersätze aufgrund von grenzüberschreitenden Externalitäten (spill-overs) von den nationalen Regierungen auf einem suboptimalen Niveau festgesetzt, so ist das ein weiteres Argument für die Zuweisung dieser Steuern an die EU-Ebene. Die Einnahmen aus Steuern auf Steuerbasen, die durch grenzüberschreitende Externalitäten gekennzeichnet sind, können kaum individuellen Ländern zugeordnet werden, sodass sich diese Steuern besonders dazu anbieten, ein supranationales Budget zu finanzieren (Keen/Parry/Strand 2013).

Ein augenfälliges Beispiel für eine solche Steuerbasis ist der globale bzw. der EU-weite Flugverkehr. Seine Besteuerung etwa in Form einer Flugticketabgabe stellt eine nachhaltigkeitsorientierte Option dar, nicht nur die mit dem Flugverkehr verbundenen CO2-Emissionen einzudämmen, sondern gleichzeitig auch das EU-Eigenmittelsystem zu reformieren. Der Luftverkehr ist ein kleiner, aber rasch wachsender CO2-Emittent. In der EU wie weltweit hat der Flugverkehr langfristig beträchtlich expandiert. Zwischen 2008 und 2014 ist die Zahl der Flugpassagiere in der EU um fast 10% gestiegen. Seit 1990 haben sich die CO2-Emissionen aus dem Flugverkehr verdoppelt. Sie repräsentieren inzwischen etwa 3% der gesamten Treibhausgasemissionen in der EU; wobei der Großteil durch internationale Flüge verursacht wird (vgl. European Commission 2011a). Aktuelle Prognosen rechnen auch für die Zukunft mit einer deutlichen Ausweitung des Flugverkehrs in der EU; danach wird ein Anstieg der CO2-Emissionen wie auch der Zahl der Flüge von jeweils 45% zwischen 2014 und 2035 erwartet (European Commission 2016).

Die gescheiterten Versuche mehrerer EU-Länder, eine Flugticketabgabe einzuführen oder längerfristig aufrechtzuerhalten, und der Druck auf jene EU-Länder, die noch eine Flugticketabgabe erheben (siehe für einen Überblick Tabelle 1), machen die Grenzen einer nationalen Besteuerung des Flugverkehrs deutlich. Der Versuch, auf nationaler Ebene Steuern auf den Flugverkehr einzuführen, kann auf collective-action-Probleme stoßen.

Tabelle 1: Flugticketabgaben in ausgewählten europäischen Ländern

Quellen: Deutsche Bundesregierung (2012); Schönpflug/Paterson/Sellner (2014); OECD; own research and compilation. ¹) Bei abgeschafften Steuern im letzten Jahr ihres Bestehens. – ²) Kurzstrecke; Langstrecke. Vereinigtes Königreich: ermäßigter Steuersatz für niedrigste verfügbare Klasse/regulärer Steuersatz in allen anderen Klassen/erhöhter Steuersatz für Flugzeuge über 20 Tonnen oder mit weniger als 19 Passagierplätzen. – ³) Einheitlicher Steuersatz unabhängig von der Flugdistanz. – ⁴) Einheitlicher Steuersatz für Inlands- und internationale Flüge. – ⁵) Inlandsflüge/internationale Flüge. – ⁶) Diese Steuerermäßigung soll die künftigen Einnahmen halbieren. – 7) 2014. – 8) 2015.

Eine Besteuerung des Flugverkehrs auf nationaler Ebene wird insbesondere aus zwei Gründen in einer Unterbesteuerung resultieren (Jones/Keen/Strand 2012). Erstens werden aufgrund von grenzüberschreitenden negativen Externalitäten (da der Großteil der Emissionen durch internationale Flüge verursacht wird) die Steuersätze ineffizient niedrig angesetzt werden, wenn sie unilateral ohne internationale Koordination fixiert werden. Darüber hinaus würden unilaterale Maßnahmen den Druck auf andere Länder reduzieren, eigene Maßnahmen zu ergreifen, da sie als Trittbrettfahrer agieren können (Auerswald/Konrad/Thum 2011). Die Länder befinden sich somit in einem Gefangenendilemma. Jedes Land würde mit einer Steuer auf den Flugverkehr besser gestellt, da diese ein gesamtgesellschaftlich optimales Niveau des Flugverkehrs herbeiführen könnte. Allerdings gibt es für jedes Land einen Anreiz auszuscheren und eine Steuer auf den Flugverkehr überhaupt nicht erst einzuführen, um so seinen Marktanteil zu erhöhen. Zweitens birgt die Mobilität der Steuersubjekte (Flugpassagiere) und der Steuerbasis (Flugbenzin) die Gefahr eines schädlichen Steuerwettbewerbs nach unten, mit der Konsequenz, dass der Steuersatz (weiter) unter das optimale Niveau sinkt. Zudem können Steuerausweichreaktionen (z.B. die Fahrt zu Ausweichflughäfen in nicht-besteuernde Nachbarländer oder Tanken im nicht-besteuernden Ausland) die positiven Umwelteffekte von Flugverkehrsabgaben reduzieren (Leicester/O’Dea 2008).

Insgesamt scheinen die (begrenzten) Erfahrungen der EU-Länder mit der Flugticketabgabe die theoretische Erwartung zu stützen, dass der Steuerwettbewerb eine effektive Durchsetzung von Flugverkehrsabgaben auf der nationalen Ebene verhindert – augenfällige Beispiele sind die sehr rasch beendeten erfolglosen Versuche der Niederlande oder Dänemarks, Flugticketabgaben einzuführen. Allerdings soll hier auch auf eine interessante Beobachtung hingewiesen werden: Während es eine umfangreiche theoretische und empirische Literatur zur Funktionsweise und den möglichen Konsequenzen des internationalen Steuerwettbewerbs im Bereich der direkten Steuern, und insbesondere der Unternehmensbesteuerung, gibt, sind Analysen zum internationalen Umweltsteuerwettbewerb allgemein und zum Wettbewerb im Rahmen der Luftverkehrsbesteuerung praktisch nicht-existent. Möglicherweise rührt dies daher, dass aufgrund eines intensiven internationalen Wettbewerbs Luftverkehrsabgaben von vornherein nie große Bedeutung erlangten und es daher wenig Raum für einen ruinösen Steuerwettbewerb nach unten gibt. Daher kann der derzeitige Status Quo hinsichtlich der Besteuerung des Flugverkehrs eher als „stuck at the bottom“ (Weibust 2009, S. 30) charakterisiert werden als ein Abwärtssteuerwettbewerb vom race-to-the-bottom-Typ, wie er in der EU mit Bezug auf mobile Unternehmen, Investitionen und insbesondere Gewinne beobachtet werden kann.

Diese Überlegungen sprechen für eine international koordinierte Einführung von Luftverkehrsabgaben. Von den beiden verfügbaren Optionen – internationale Harmonisierung Fließen der Einnahmen in die nationalen Budgets, oder Zuweisung an die EU-Ebene und Finanzierung des EU-Budgets mit den Einnahmen – erscheint die zweite angemessener, da aufgrund der grenzüberschreitenden negativen Externalitäten in Folge des Luftverkehrs die Einnahmen aus seiner Besteuerung einzelnen Ländern kaum exakt zugeordnet werden können. Entsprechend könnten die nationalen Beiträge in das EU-Budget verringert werden; dies gäbe den EU-Mitgliedsländern Raum, weniger wachstums- und beschäftigungsverträgliche Abgaben – insbesondere jene auf die Arbeit – zu senken.

Angesichts der ungenügenden Abdeckung der CO-Emissionen des Flugverkehrs durch das EU-Emissionshandelssystem sind wenigstens mittelfristig noch alternative preisbasierte Instrumente für diesen Bereich erforderlich. Unter Berücksichtigung der aktuellen politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen hat eine EU-weite CO2-basierte Flugticketabgabe bessere Realisierungschancen im Vergleich zu einer Kerosinsteuer und könnte daher schon in der näheren Zukunft zu einem auch ökologisch nachhaltigeren Wachstum beitragen. Auch sollte angesichts der bestehenden strukturellen Unterbesteuerung des Flugverkehrs – der nicht nur von der Befreiung von der Mineralölsteuer, sondern auch von weitgehenden Umsatzsteuerprivilegien profitiert – sollte die politische und öffentliche Akzeptanz einer Flugticketabgabe hoch sein: Auch deshalb, weil angenommen werden kann, dass sie verteilungspolitisch weniger problematische Effekte hat als andere Umweltsteuern.

Potentielle Einnahmen aus einer EU-weiten Flugticketabgabe

Für die folgende Schätzung der potentiellen Einnahmen aus einer CO2-basierten Flugticketabgabe, die als EU-Steuer erhoben wird, wird vorgeschlagen, dass jeder von einem EU-Flughafen abfliegende Flugpassagier und jeder an einem EU-Flughafen aus einem Drittland Flugpassagier dieser Flugticketabgabe unterliegt. Diese wird individuell für jede geflogene Route ermittelt. Dazu wird ein neues und sehr genaues Datenset verwendet, das etwa 75% bis 90% der 2014 geflogenen Routen (unter Verwendung der ICAO-Methodologie) die entsprechenden CO2-Emissionen pro Passagier zuordnet. Basierend auf den Nachfrageelastizitäten der IATA (2007) können daher die potentiellen Steuereinnahmen pro Passagier und Route für 2014 berechnet werden. Die potentiellen Gesamtsteuereinnahmen für jeden einzelnen EU-Mitgliedstaat und die gesamte EU28 werden für drei Steuersätze ermittelt. Sie belaufen sich auf 3,9 Mrd. € bis 5,3 Mrd. € für einen Steuersatz zwischen 25 € und 35 € pro Tonne CO2-Emissionen (vgl. Tabelle 2).

Tabelle 2: Geschätzte Einnahmen aus einer CO2-basierten Flugticketabgabe in der EU28 (2014)

Quelle: eigene Berechnungen. – 1) Steuersatz pro Tonne CO2-Emissionen.

Unter Berücksichtigung aktueller Schätzungen für die sozialen Kosten von CO2-Emissionen (vgl. Tol 2013, van den Bergh/Botzen 2014) liegen die angewendeten Steuersätze und damit auch die potentiellen Einnahmen eher am unteren Ende. Insgesamt dürften die verwendeten Steuersätze zu begrenzten Einnahmen führen, sodass diese nur einen geringen Anteil der derzeitigen EU-Eigenmittel ersetzen können. Dennoch kann eine EU-weite CO2-basierte Flugticketabgabe die Möglichkeiten und Herausforderungen illustrieren, die mit internationalen Steuern verbunden sind, insbesondere in Hinblick auf ihren möglichen Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung.

Aiginger, K., Schratzenstaller, M., Only a New Strategy for Europe can Contain Rising Populism, Intereconomics (forthcoming).

Auerswald, H., Konrad, K. and Thum, M. (2011): "Adaptation, Mitigation and Risk-Taking in Climate Policy", CESifo Working Paper No. 3320.

European Commission (2011): "A Budget for the European Union 2020", Commission Staff Working Paper No. SEC(2011) 868 final.

European Commission (2016): European Aviation Environmental Report 2016, Brussels: European Commission.

Expedia (2016): Preparing for Take Off.^{[ a ]} Air Travel Outlook for 2016.

IATA (2007): Estimating Air Travel Demand Elasticities^{[ b ]}.

ICAO (2011): ICAO Carbon Emissions Calculator, Montreal: International Civil Aviation Organization.

Jones, B., Keen, M., Strand, J. 2012. Fiscal Implications of Climate Change. World Bank Policy Research Working Paper WPS5956.

Keen, M., Parry, I., Strand, J. (2013): "Planes, Ships and Taxes: Charging for International Aviation and Maritime Emissions", Economic Policy 28(76): 701-749.

Krenek, A., and Schratzenstaller, M. (2016): "Sustainability-oriented EU Taxes: The Example of a European Carbon-based Flight Ticket Tax^{[ c ]}", FairTax Working Paper No. 1.

Leicester, A., O’Dea, C. 2008. Aviation Taxes. In Chote, Robert, Emmerson, Carl, Miles, David and Shaw, Jonathan (Hrsg.). The IFS Green Budget 2008. London: IFS, 187-211.

Schratzenstaller, M., Krenek, A., Nerudová, D., and Dobranschi, M. (2016): "EU Taxes as Genuine Own Resource to Finance the EU Budget – Pros, Cons and Sustainability-oriented Criteria to Evaluate Potential Tax Candidates", FairTax Working Paper No. 3.

Tol, R.S.J. (2013): "Targets for Global Climate Policy: An Overview", Journal of Economic Dynamics and Control 37(5): 911-928.

Van Den Bergh, J.C.J.M., and Botzen, W.J.W. (2014): "A Lower Bound to the Social Cost of CO2 Emissions", Nature Climate Change 4(4): 253-258.

Weibust, I. (2009): Green Leviathan: The Case for a Federal Role in Environmental Policy, Surrey/Burlington: Ashgate.

©KOF ETH Zürich, 2. Aug. 2016