Zuckerbrot statt Peitsche: Warum Sanktionen meistens scheitern

Wirtschaftliche Sanktionen gehören auf die Müllhalde der internationalen Politik. Sie zwingen nicht nur Millionen Menschen in die Armut, sondern stützen auch noch die autoritären Regime, gegen die sie gerichtet sein sollen.

Iran, Nordkorea, Venezuela, Kuba und Russland: All diese Länder haben etwas gemein. Sie werden geführt von skrupellosen Autokraten, die ihre jeweilige Bevölkerung lediglich als Spielball betrachten, und Millionen Menschen zu Armut und Unfreiheit verdammen. Der Kampf gegen solche Regime ist ein prägendes Element des 20. Jahrhunderts und wird es wohl auch im 21. Jahrhundert bleiben. Ein „Regime Change“ hin zu einer demokratisch legitimierten und rechtsstaatlich organisierten offenen Gesellschaft ist unbestreitbar das Ziel der gemeinhin als „Westliche Welt“ bezeichneten Wertegemeinschaft. Und diese Transformation sollte auch das Ziel freiheitlicher Politik sein.

Die Gretchenfrage ist jedoch, wie dieses Ziel erreichet werden kann. Für einige Zeit galten Deutschland und Japan nach dem zweiten Weltkrieg als die gelungenen Vorbilder. Massive militärische Intervention gefolgt von umfassend gestütztem Wiederaufbau. Doch die Erfahrungen in anderen Teilen der Welt zeigten schnell die Grenzen militärischer Interventionen auf. Insbesondere Kuba, Haiti, Somalia und Vietnam sind traurige Paradebeispiele für dauerhaft fehlgeschlagene Interventionspolitik. Mittlerweile sind wirtschaftliche Sanktionen das Mittel der Wahl und erleben nicht zuletzt seit dem Einzug Donald Trumps ins Oval Office eine Renaissance. Zwar werden die Sanktionen häufig – und natürlich vorhersehbar – von den Unterstützern oder Sympathisanten der betroffenen Regime kritisiert, doch kaum jemand stellt die Frage, ob Sanktionen überhaupt Sinn ergeben. Ein Fehler.

Sanktionen sind Lebenselixier für autokratische Regime

Handelsströme und Zahlungsverkehr sind weltweit vernetzt. Kaum ein Land könnte heute noch autark wirtschaften und gleichzeitig den erlangten Wohlstand erhalten. Schließt man eine Volkswirtschaft vom Zugang zu den internationalen Finanz- und Gütermärkten aus, so hat das gravierende Konsequenzen für die örtliche Bevölkerung. Importgüter wie Öl oder PKW werden unbezahlbar teuer, Arbeitsplätze in den Export-Industrien gehen verloren. Gleichzeitig verlieren auch Unternehmen in den sanktionierenden Staaten Handelspartner und damit Umsätze. Einem Land, das keinen Zugang zu den internationalen Märkten hat, droht sozusagen die globalisierte Steinzeit. Diese drastischen Folgen im Hinterkopf, müssen Wirtschaftssanktionen als Instrument der internationalen Politik also sehr gut begründet sein.

Die Empirie zeigt jedoch, dass wirtschaftliche Sanktionen gegen unliebsame Regime und deren Volkswirtschaften im 20. Jahrhundert zum überwiegenden Teil nicht erfolgreich waren. Einer Studie des Peter­son Insti­tute for Inter­na­tio­nal Eco­no­mics zufolge führten gerade einmal ein Drittel der durchgesetzten Embargos zu einem Regime-Wechsel im jeweiligen Land. Insbesondere bei großen Volkswirtschaften ist kaum eine positive Wirkung von Sanktionen zu erkennen. Häufig scheinen sanktionierte Regime wie jene in Havanna und Pjöngjang sogar länger zu leben als alle anderen. Und tatsächlich wirken Sanktionen häufig wie ein Lebenselixier für autokratische Regierungen. Statt deren Unterstützung erodieren zu lassen, statten Sanktionen Diktatoren mit ganz neuen Möglichkeiten aus.

So kontrollieren Autokraten und deren Oligarchen-Freunde in einem sanktionierten Land häufig den illegalen Handel mit Gütern und Waren. Sie können nach Belieben Preisaufschläge auf Schmuggelware verlangen, und dem Regime wohlgesonne Unternehmen bei der Verteilung von rationierten Gütern bevorzugen. Die Diktatoren Saddam Hussein und Slobodan Milosevic konnten auf diese Weise ungeahnte Reichtümer anhäufen und ihre Regime am Leben halten. In Russland deckt in den letzten Jahren der Oppositionelle Alexey Nawalny das dortige System auf. Dieser von außen aufgezwungene Protektionismus schadet dabei vor allem der großen Masse der Bevölkerung und den Oppositionskräften, die kaum mehr Zugriff auf Kapital und Güter haben. Die Regierungsmacht ist derweil die einzig verbliebene Institution, die Geld und Einfluss verteilen kann, und erhöht dadurch noch ihre Anziehungskraft für Unternehmen und Politiker im eigenen Land. Ganz zu Schweigen von der guten Ausrede, die Sanktionen Autokraten bieten, um das Versagen der eigenen misslungenen Wirtschaftspolitik zu begründen.

„Smart Sanctions“ gegen Individuen als Ausweg?

Einen Ausweg aus diesem Dilemma könnten sogenannte „Smart Sanctions“ darstellen. Dort werden lediglich bestimmte Individuen aus dem direkten Umfeld des Regimes sanktioniert. So werden beispielsweise die Londoner und New Yorker Konten zahlreicher russischer Oligarchen eingefroren und Einreiseverbote für westliche Staaten erteilt. Auf den ersten Blick erscheint es sehr sinnvoll, auf diese Weise den Unmut der mächtigsten Unterstützer eines Regimes zu erregen. Mehr ihrem Geld verpflichtet als einem Staatslenker könnten sie selbst einen Umsturz herbeiführen.

Tatsächlich ist jedoch das Gegenteil wahrscheinlich. Durch die Sanktionen werden die Eliten einer Autokratie in die Enge getrieben. Wo vorher UBS, Barclays, Deutsche Bank und die Bank of America die Finanzierung von Vorhaben ermöglichten, bleibt jetzt nur noch der Autokrat und die Staatsbank. Individualsanktionen treiben Eliten noch weiter in der Arme der regierenden Autokraten statt sie zum Umdenken anzuregen.

Autokratische Regime wie die Mafia behandeln

Das bedeutet nicht, dass sich die internationale Gemeinschaft mit autokratischen Regimen einfach so abfinden sollte. Stattdessen sollte sie sich dessen bewusstwerden, dass umfangreiche staatliche Eingriffe allzu häufig unabsehbare externe Effekte nach sich ziehen. Der Schweizer Ökonom Reiner Eichenberger schlägt stattdessen vor, autokratische Regime wie die Mafia zu behandeln. Anstatt zu versuchen, das Regime durch smart sanctions errodieren zu lassen, sollten den Eliten eines Landes Alternativen angeboten werden. Dieser Vergleich liegt nicht so fern, wie auf den ersten Blick vermutet. So stellt der italienische Sozialwissenschaftler Diego Gambetta fest, dass Mafiaorganisationen und Staaten in ihrer Aufgabe grundsätzlich ähnlich sind: sie verwalten und überwachen die Aktivitäten in einem bestimmten Gebiet.

Eine solche Alternative könnte eine Kronzeugen-Regelung sein, die Eliten, die beim Aufbau einer neuen Ordnung helfen, den Erhalt ihres Vermögens garantieren. Häufig bedarf es eben nur eines mächtigen Funktionärs (oder Mafia-Bosses), um das gesamte Gebilde zum Einsturz zu bringen. Das haben die sogenannten Maxi-Prozesse der 1980er Jahre gegen die sizilianische Cosa Nostra eindrucksvoll bewiesen. Auch wenn die positive Wirkung von Eichenbergers Vorschlag erst noch zu beweisen ist, gilt in diesem Fall: Schlimmer als mit Sanktionen gehts nimmer.