Zeitnahe Arbeitsmarktdaten zur Politikberatung: Großer Nutzen in der Corona-Krise, Herausforderungen bleiben

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Bernd Fitzenberger, Jens Stegmaier, Ulrich Walwei
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Die Corona-Krise führte durch ihre beträchtliche Dynamik zu einem verstärkten Beratungsbedarf der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik auf Basis zeitnaher Daten. Zahlreiche neu gestartete oder erweiterte Befragungen lieferten bereits wichtige Erkenntnisse – ungenutztes Potenzial gibt es weiterhin bei der Verknüpfung von Datensätzen.

In dem Gastbeitrag „Bessere Daten – bessere Politik“^{[ a ]} kritisieren Rüdiger Bachmann, Andreas Peichl und Regina Riphahn in der FAZ vom 6. August 2021 das Fehlen von zeitnahen Daten in Deutschland, auf deren Basis die Politik in Krisenzeiten – aktuell in der Corona-Krise – zielgenau und in kurzer Zeit reagieren kann. Demnach stehe Deutschland in punkto Datenverfügbarkeit im internationalen Vergleich nicht gut da. Der Artikel weist zu Recht auf zahlreiche Defizite hin, und es werden mehrere sehr diskussionswürdige Vorschläge gemacht.

Zunächst monieren Rüdiger Bachmann, Andreas Peichl und Regina Riphahn die fehlende Verknüpfung von hochfrequenten Unternehmensdaten mit den Beschäftigten- und Betriebsdaten der Bundesagentur für Arbeit (BA), beispielsweise um zeitnah Aussagen zur Nutzung der Kurzarbeit und dem Entlassungs- und Einstellungsverhalten von Unternehmen zu ermöglichen. Daneben wird das Fehlen einer thematisch breiten, hochfrequenten Personenbefragung bemängelt, die zudem mit den administrativen Daten der BA verknüpft werden sollte.

Dabei wird allerdings übersehen, dass das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) durch zusätzliche Befragungen, die mit administrativen Daten der BA verknüpft werden können, zeitnahe Arbeitsmarktdaten für Politikberatung und Forschung bereitgestellt hat. Auch viele andere Forschungseinrichtungen haben mitunter rasch reagiert und spezifische Erhebungen lanciert.

Das IAB hat schnell nach dem Ausbruch der Pandemie sowohl eine hochfrequente Personenbefragung^{[ b ]} („Leben und Erwerbstätigkeit in Zeiten von Corona“ des IAB, kurz HOPP) als auch eine hochfrequente Betriebsbefragung^{[ c ]} („Betriebe in der Covid-19-Krise“, kurz BeCovid) gestartet. HOPP wurde als Online-Personen-Panel konzipiert, BeCovid als traditionelle, kurze Telefonbefragung von Betrieben. Die Stichproben für beide Erhebungen wurden aus den administrativen Datenbeständen der BA gezogen, wodurch für diese Grundgesamtheit jeweils passende Hochrechnungen vorgenommen werden können. Angesichts der tendenziell abnehmenden Teilnahmebereitschaft an sozialwissenschaftlichen Befragungen zielt das IAB mit hoher Sorgfalt und großem Aufwand darauf, repräsentative Ergebnisse zu erzielen. Dies wird dadurch ermöglicht, dass die hochfrequenten Corona-Befragungen des IAB mit den administrativen Daten der BA eine wohl definierte Stichprobengrundlage haben (Bellmann et al. 2020b; Sakshaug et al. 2020).

Neben diesen neuen hochfrequenten Befragungen hat das IAB in zahlreichen bereits laufenden Erhebungen, darunter dem IAB-Betriebspanel und der IAB-Stellenerhebung, Fragen zur Abbildung möglicher Effekte der Corona-Krise eingefügt und teilweise Sonderbefragungen durchgeführt oder dies mit auf den Weg gebracht – letzteres beispielsweise zu Fragen der Migrationsforschung im Rahmen von Teilerhebungen des sozioökonomischen Panels (SOEP) am DIW Berlin. Einen Überblick über aktuelle IAB-Erhebungen zur Corona-Krise geben Kosyakova und Pohlan (2021).

Daten zum Ausbildungsmarkt, zum Homeoffice, zu Entlassungen und zur Frage der Re-Traditionalisierung von Geschlechterrollen

Mit diesen Erhebungen hat das IAB die ökonomischen und gesellschaftlichen Folgen der Corona-Krise engmaschig untersucht. Exemplarisch sei an dieser Stelle auf die Analysen zur Situation des Ausbildungsmarktes hingewiesen: Die betriebliche Ausbildung und damit der berufliche Einstieg vieler junger Menschen war und ist von der Pandemie massiv negativ betroffen – und anhand der IAB-Daten konnte dies zeitnah aufgezeigt werden (Bellmann et al. 2021b). Die Nutzung des Förderprogramms „Ausbildungsplätze sichern“ der Bundesregierung konnte dabei fast in Echtzeit beobachtet werden. Dabei machten die Ergebnisse deutlich, dass die Bekanntheit des Programmes noch verbessert werden sollte (Bellmann et al. 2021c). Aktuelle Ergebnisse aus BeCovid zeigen, dass nach Angaben der befragten Betriebe bis zum September 2021 fast 40 Prozent der für das Ausbildungsjahr 2021/22 angebotenen Ausbildungsstellen nicht besetzt werden konnten (Bellmann et al. 2021a).

Mit der Aufforderung zum sozialen Abstandhalten wurde die Frage, ob Beschäftigte ihrer Tätigkeit auch im Homeoffice nachgehen können, von heute auf morgen hochrelevant. Mit den Betriebs- und Personendaten des IAB konnte in diesem Zusammenhang sehr schnell der vermehrte Einsatz von Homeoffice, aber zugleich auch ein ungenutztes Homeoffice-Potenzial dokumentiert werden (Bellmann et al. 2020a; Frodermann et al. 2020; Frodermann 2021). Dieses ungenutzte Homeoffice-Potenzial wurde dann während der zweiten Welle der Pandemie zunehmend aktiviert, wenn auch nicht vollständig. Gegenwärtig zeichnet sich eine stärkere Rückkehr der Beschäftigten in die Betriebe ab. Es ist aber auf Basis der jüngsten Daten davon auszugehen, dass ein substanzieller Teil der Betriebe auch nach der Pandemie vermehrt auf Homeoffice setzt (Bellmann et al. 2021d).

Da am IAB auch regelmäßig Stellenbesetzungsprozesse und Entlassungen erhoben werden, konnte sehr zeitnah darauf aufmerksam gemacht werden, dass die Betriebe in der ersten Phase der Krise mit einer drastischen Reduktion der Einstellungen reagiert haben. Erst im weiteren Verlauf kam es zu vermehrten Entlassungen, die sich aber auf kleinere Betriebe konzentrierten. Die Kurzarbeit war und ist vor diesem Hintergrund der wichtigste Kanal zur Anpassung an die Krise, aber nicht der einzige. In einem Teil der Betriebe konnten gleichzeitig die Nutzung von Kurzarbeit und Entlassungen beobachtet werden (Gürtzgen et al. 2020).

Sehr schnell nach dem Beginn der Pandemie stellte sich die Frage, ob das Home-Schooling und andere Betreuungsaufgaben zu einer Re-Traditionalisierung der Geschlechterverhältnisse führen könnte. Hier konnte mit den Personendaten des IAB gezeigt werden, dass zwar Frauen noch immer zu einem größeren Teil Aufgaben der Kinderbetreuung übernahmen, aber sich auch Männer stärker als vor der Krise an diesen Aufgaben beteiligt haben (Globisch/Osiander 2020). Besonders interessant ist in diesem Zusammenhang das Ergebnis, dass die Erholung bei der Arbeitszeit nach der erzwungenen Reduktion durch den ersten Lockdown unter erwerbstätigen Müttern stärker ausfiel als unter erwerbstätigen Vätern (Knize et al. 2021).

Kurzarbeit kurzfristig durch Befragungen überschätzt

In der Corona-Krise sind schnelle und hochfrequente Befragungen wichtiger denn je gewesen, um die Informationsbedarfe zu decken, die sich entlang einer dynamischen Lageentwicklung ergeben. Gleichwohl können solche Daten nicht alle Fragen belastbar beantworten. Dies zeigt sich am Beispiel der Kurzarbeit – für Rüdiger Bachmann, Andreas Peichl und Regina Riphahn zu Recht ein Bereich, für den sie einen stärkeren Informationsbedarf in der Corona-Krise konstatieren. Die viel beachteten ifo Unternehmensbefragungen überschätzten im Frühjahr und Sommer den Umfang der tatsächlichen Nutzung des Instruments Kurzarbeit deutlich, ebenso die ersten Befragungsergebnisse des IAB zu diesem Thema. Von einer Veröffentlichung dieser Zahlen hatte das IAB vor dem Hintergrund dieser genau zu untersuchenden Überschätzung erst einmal abgesehen und zunächst die Gründe für diese Überschätzung untersucht (Fitzenberger et al. 2021a).

Die tatsächliche Nutzung der Kurzarbeit kann von der Statistik der Bundesagentur für Arbeit erst mit sechsmonatiger Verzögerung auf Basis von vollständigen Abrechnungen festgeschrieben werden. Zeitnahe Aussagen dazu sind daher mit hoher Unsicherheit verbunden. Dies illustriert die Situation im April 2020: So hatten die Betriebe zwar im März und April 2020 zusammengefasst für 10,7 Millionen Beschäftigte Kurzarbeit angezeigt, das heißt für diese Zahl an Beschäftigten bestand die Möglichkeit der Kurzarbeit. Die tatsächliche Ausschöpfung lag aber im April mit knapp sechs Millionen Kurzarbeitenden deutlich darunter. Und der Arbeitsausfall betrug durchschnittlich knapp 50 Prozent – und entsprach damit der Arbeitszeit von rund drei Millionen Beschäftigten.

Es liegt in der Natur der Sache, dass bei diesen Größenordnungen belastbare administrative Zahlen erst spät zur Verfügung stehen. Hier zeigen sich Grenzen, durch Befragungen und deren Verknüpfungen mit administrativen Daten Beratungsbedarfe der Politik zeitnah zu decken. Daten der Beschäftigtenstatistik sind ebenfalls erst zeitverzögert verfügbar – administrative Individualdaten zur sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung für 2020 beispielsweise liegen erst im letzten Quartal 2021 vollständig vor.

Verknüpfung mit administrativen Daten der Bundesagentur für Arbeit erhöhen das Analysepotenzial enorm

Bei all den genannten Beispielen aus IAB-Datenerhebungen wird eine Verknüpfung mit den administrativen Daten der BA hergestellt, soweit die Befragten zustimmen. Im Rahmen der Möglichkeiten, die der Datenschutz in Deutschland zulässt, hat das IAB somit Verknüpfungsmöglichkeiten sichergestellt. Das Forschungsdatenzentrum der Bundesagentur für Arbeit im IAB ermöglicht sehr zeitnah die Nutzung der Daten für die Forschung. Somit wird eine zentrale Forderung des eingangs erwähnten FAZ-Gastbeitrags im Bereich der Arbeitsmarktdaten erfüllt. Durch die Verknüpfung der Daten erweitert sich das Analysepotenzial enorm. Zum einen lassen sich Datenfehler in Befragungen identifizieren und weitere Informationen für die kurzfristige Auswertung, beispielsweise zur Vorkrisenerfahrung der Befragten, verwenden. Dies entlastet die Befragten und verbessert die Aussagekraft der Daten. Zum anderen ermöglicht dies auf Basis der administrativen Daten zu untersuchen, wie sich die Krisenerfahrung und staatliche Politikmaßnahmen in der Krise längerfristig auswirken.

Datenschutzregeln bremsen Analysemöglichkeiten durch Verknüpfung von Datensätzen

Das Beispiel Kurzarbeit zeigt, dass Befragungsdaten immer kritisch auf ihre Stichprobengrundlagen überprüft werden müssen. Solche Daten alleine können nicht alle Fragen beantworten und gewinnen durch eine Verknüpfung stark an Wert. Die Verknüpfung zwischen Befragungsdaten und administrativen Daten, aber auch zwischen administrativen Daten aus unterschiedlichen Quellen, wäre für die Forschung und die Politikberatung extrem nützlich. Datenschutzrechtlich stellt dies allerdings eine große Herausforderung dar. Die Verknüpfung von Befragungsdaten und administrativen Daten setzt aber die Zustimmung der Befragten voraus, die für viele Befragungen nicht vorliegt. Das hat teils gravierende Folgen: Eine fehlende Zustimmung von Befragten zur Verknüpfung kann zu verzerrten Ergebnissen führen. Auch ist die Verknüpfung zwischen verschiedenen amtlichen Individualdaten aus verschiedenen rechtlichen Sphären, beispielsweise Arbeitsmarkt- und Personendaten des Statistischen Bundesamtes und der BA, bisher unmöglich. Dies ist ein großes Hindernis für die Forschung und die Politikberatung. Der Mikrozensus oder die Verdienststrukturerhebung des Statistischen Bundesamtes umfassen Daten zur geleisteten Arbeitszeit, die Beschäftigtenstatistik der BA liefert verlässliche Verdienst- und Erwerbsinformationen im Lebensverlauf – eine Verknüpfung hätte enorme Potenziale. Gleiches gilt für die Verknüpfung von Bildungs- und Arbeitsmarktdaten, die unser Verständnis der langfristigen Wirkungen von Bildung auf den Arbeitsmarkt, soziale Ungleichheit und vieles andere mehr stark verbessern dürfte. Weitere Beispiele werden von Rüdiger Bachmann, Andreas Peichl und Regina Riphahn benannt.

Für solche sinnvollen und in anderen Ländern möglichen Verknüpfungen sind in Deutschland Rechtsänderungen erforderlich, die ein neues Austarieren zwischen dem Datenschutz und den Analysemöglichkeiten von verknüpften Daten notwendig machen. Eine Nutzung solcher Daten kann in einem geschützten Rahmen wie den Forschungsdatenzentren erfolgen, die den Datenschutz professionell sicherstellen. Rüdiger Bachmann, Andreas Peichl und Regina Riphahn ist absolut zuzustimmen, dass es bei der Frage der Verknüpfung von Datensätzen in Deutschland großen Handlungsbedarf gibt und zu weiteren Debattenbeiträgen in dieser Sache (z.B. Fitzenberger et al. 2021b) möchten wir dringend ermuntern.

Bachmann, Rüdiger; Peichl, Andreas; Riphahn, Regina T. (2021): Bessere Daten – bessere Politik. Gastbeitrag in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung, 06.08.2021. https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/forschern-stehen-in-deutschland-zu-wenige-daten-zur-verfuegung-17471899.html^{[ a ]}

Bellmann, Lutz; Ebbinghaus, Margit; Fitzenberger, Bernd; Gerhards, Christian; Gleiser, Patrick; Hensgen, Sophie; Kagerl, Christian ; Kleifgen, Eva; Leber, Ute; Moritz, Michael; Roth, Duncan; Schierholz, Malte ; Stegmaier, Jens; Umkehrer, Matthias (2021a): Der Mangel an Bewerbungen bremst die Erholung am Ausbildungsmarkt, In: IAB-Forum, 18.11.2021. https://www.iab-forum.de/der-mangel-an-bewerbungen-bremst-die-erholung-am-ausbildungsmarkt/^{[ d ]}

Bellmann, Lutz; Fitzenberger, Bernd; Gleiser, Patrick; Kagerl, Christian; Kleifgen, Eva; Koch, Theresa; König, Corinna; Leber, Ute; Pohlan, Laura; Roth, Duncan; Schierholz, Malte; Stegmaier, Jens; Aminian, Armin (2021b): Jeder zehnte ausbildungsberechtigte Betrieb könnte im kommenden Ausbildungsjahr krisenbedingt weniger Lehrstellen besetzen. In: IAB-Forum, 22.02.2021. https://www.iab-forum.de/jeder-zehnte-ausbildungsberechtigte-betrieb-koennte-im-kommenden-ausbildungsjahr-krisenbedingt-weniger-lehrstellen-besetzen/^{[ e ]}

Bellmann, Lutz; Fitzenberger, Bernd; Gleiser, Patrick; Kagerl, Christian; Kleifgen, Eva; Koch, Theresa; König, Corinna; Leber, Ute; Pohlan, Laura; Roth, Duncan; Schierholz, Malte; Stegmaier, Jens; Aminian, Armin (2021c): Die Mehrheit der förderberechtigten Betriebe wird das Bundesprogramm 'Ausbildungsplätze sichern' nutzen. In: IAB-Forum, 22.02.2021. https://www.iab-forum.de/die-mehrheit-der-foerderberechtigten-betriebe-wird-das-bundesprogramm-ausbildungsplaetze-sichern-nutzen/^{[ f ]}

Bellmann, Lutz; Gleiser, Patrick; Kagerl, Christian; Kleifgen, Eva; Koch, Theresa; König, Corinna; Leber, Ute; Pohlan, Laura; Roth, Duncan; Schierholz, Malte; Stegmaier, Jens; Aminian, Armin; Backhaus, Nils; Tisch, Anita (2020a): Potenzial für Homeoffice noch nicht ausgeschöpft. In: IAB-Forum, 21.12.2020. https://www.iab-forum.de/potenzial-fuer-homeoffice-noch-nicht-ausgeschoepft/^{[ g ]}

Bellmann, Lutz; Kagerl, Christian; Koch, Theresa; König, Corinna; Leber, Ute; Schierholz, Malte; Stegmaier, Jens; Aminian, Armin (2020b): Was bewegt Arbeitgeber in der Krise? Eine neue IAB-Befragung gibt Aufschluss. In: IAB-Forum, 25.09.2020. https://www.iab-forum.de/was-bewegt-arbeitgeber-in-der-krise-eine-neue-iab-befragung-gibt-aufschluss/^{[ h ]}

Bellmann, Lutz; Gleiser, Patrick; Hensgen, Sophie; Kagerl, Christian; Kleifgen, Eva; Leber, Ute; Moritz, Michael; Pohlan, Laura; Roth, Duncan; Schierholz, Malte; Stegmaier, Jens; Umkehrer, Matthias; Backhaus, Nils; Tisch, Anita (2021d): Homeoffice in der Corona-Krise: leichter Rückgang auf hohem Niveau. In: IAB-Forum, 11.10.2021. https://www.iab-forum.de/homeoffice-in-der-corona-krise-leichter-rueckgang-auf-hohem-niveau/^{[ i ]}

Fitzenberger, Bernd; Kagerl, Christian; Schierholz, Malte; Stegmaier, Jens (2021a): Zeitnahe Daten in der Corona-Krise: Von der schwierigen Vermessung der Kurzarbeit. (IAB-Kurzbericht, 24/2021), Nürnberg, 12 S. https://doku.iab.de/kurzber/2021/kb2021-24.pdf^{[ j ]}

Fitzenberger, Bernd; Stegmaier, Jens; Walwei, Ulrich (2021b): Kein Blindflug am Arbeitsmarkt. Gastbeitrag in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung, 06.12.2021. https://fazarchiv.faz.net/faz-portal/document?uid=FAZ__FD12021120650001036973516^{[ k ]}

Frodermann, Corinna; Grunau, Philipp; Haepp, Tobias; Mackeben, Jan; Ruf, Kevin; Steffes, Susanne; Wanger, Susanne (2020): Online-Befragung von Beschäftigten: Wie Corona den Arbeitsalltag verändert hat, IAB-Kurzbericht Nr. 13. https://doku.iab.de/kurzber/2020/kb1320.pdf^{[ l ]}

Frodermann, Corinna; Grunau, Philipp; Haas, Georg-Christoph; Müller, Dana (2021): Homeoffice in Zeiten von Corona: Nutzung, Hindernisse und Zukunftswünsche, IAB-Kurzbericht Nr. 5. https://doku.iab.de/kurzber/2021/kb2021-05.pdf^{[ m ]}

Globisch, Claudia; Osiander, Christopher (2020): Sind Frauen die Verliererinnen der Covid-19-Pandemie? In: IAB-Forum, 12.11.2020. https://www.iab-forum.de/sind-frauen-die-verliererinnen-der-covid-19-pandemie/^{[ n ]}

Gürtzgen, Nicole; Kubis, Alexander; Küfner, Benjamin (2020): Großbetriebe haben während des Covid-19-Shutdowns seltener als kleine Betriebe Beschäftigte entlassen. In: IAB-Forum, 03.07.2020. https://www.iab-forum.de/grossbetriebe-haben-waehrend-des-covid-19-shutdowns-seltener-als-kleine-betriebe-beschaeftigte-entlassen/^{[ o ]}

Knize, Veronika; Tobler, Lina; Christoph, Bernhard; Fervers, Lukas; Jacob, Marita (2021): Workin' moms ain' t doing so bad * Evidence on the gender gap in working hours during COVID-19. In: Journal of Family Research, online first, S. 1-31 https://ubp.uni-bamberg.de/jfr/index.php/jfr/article/view/714^{[ p ]}

Kosyakova, Yuliya; Pohlan, Laura (2021): Mit einer Vielzahl an Erhebungen bringt das IAB Licht ins Corona-Dunkel (Serie "Corona-Krise: Folgen für den Arbeitsmarkt"). In: IAB-Forum, 17.11.2021. https://www.iab-forum.de/mit-einer-vielzahl-an-erhebungen-bringt-das-iab-licht-ins-corona-dunkel/^{[ q ]}

Sakshaug, Joseph; Beste, Jonas; Coban, Mustafa; Fendel, Tanja; Haas, Georg-Christoph; Hülle, Sebastian; Kosyakova, Yuliya; König, Corinna; Kreuter, Frauke; Küfner, Benjamin; Müller, Bettina; Osiander, Christopher; Schwanhäuser, Silvia; Stephan, Gesine; Vallizadeh, Ehsan; Volkert, Marieke; Wenzig, Claudia; Westermeier, Christian; Zabel, Cordula; Zins, Stefan (2020): Impacts of the COVID-19 Pandemic on Labor Market Surveys at the German Institute for Employment Research. In: Survey research methods, Vol. 14, No. 2, S. 229-233. https://doi.org/10.18148/srm/2020.v14i2.7743^{[ r ]}

©KOF ETH Zürich, 8. Dez. 2021