Betreff: Europa

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Hans Gersbach, Martin Hellwig
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In einem öffentlichen Brief fordert der Wissenschaftliche Beirat eine aktive und konstruktive Teilnahme des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie an der Diskussion über die Reform der EU, die vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron und dem Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker vorangetrieben wird.

Die Vorschläge des französischen Präsidenten Macron und des Kommissionspräsidenten Juncker haben die Diskussion über eine weitere Vertiefung der Europäischen Union eröffnet.^[ 1 ] Die Bundesregierung sollte an dieser Diskussion aktiv und konstruktiv teilnehmen. Reformen sind notwendig, wenn man eine Wiederholung früherer Fehlentwicklungen vermeiden und die Legitimität der in der Europäischen Union getroffenen Entscheidungen in der Bevölkerung stärken will. Man muss aber vermeiden, dass auch die neuen Regelungen und Institutionen wieder zu Fehlentwicklungen führen, die dann wieder neue Krisen und Konflikte nach sich ziehen.

Seit dem Ausbruch der so genannten "Euro-Krise" im Jahre 2010 wird das Projekt einer "Fiskalunion" als Ergänzung der Währungsunion diskutiert. Zumeist ist unklar, was genau gemeint ist: eine Verpflichtung zur Koordination der Finanzpolitik der Mitgliedstaaten, eine gemeinsame Ausgabe von Schuldtiteln, den so genannten "Eurobonds", ein System der wechselseitigen Versicherung gegen asymmetrische makroökonomische Schocks, ein europäischer Finanzminister, ein europäisches Budget? Diese Unklarheit kann bewirken, dass Meinungsverschiedenheiten nicht rechtzeitig angesprochen und ausgetragen werden, sondern im Untergrund schwelen, erst in einer Krise ausbrechen und dann das Klima vergiften.

Wenn man über neue Institutionen spricht, so ist darauf zu achten, dass Aufgaben und Zuständigkeiten präzise und nachhaltig spezifiziert werden. Wenn von einem neu zu konzipierenden europäischen Budget gesprochen wird, so stellen sich verschiedene Fragen: Wozu soll dieses dienen? Was soll es finanzieren? Wie soll es finanziert werden? Inwiefern unterscheidet es sich von den schon zur Verfügung stehenden Finanzierungsinstrumenten wie den Regional- und Strukturfonds oder von der Finanzierung der Rahmenprogramme zur Förderung der Forschung in der Europäischen Union? Über solche Fragen sollte Klarheit geschaffen werden.

In der Diskussion über ein europäisches Budget überlagern sich verschiedene Themen: die Frage nach einer Ausweitung der Mittel, die Frage nach der Ausgestaltung von Entscheidungs- und Kontrollmechanismen und die Frage nach der Finanzierung. Im Folgenden wird jede dieser Fragen für sich diskutiert.

Aufgaben spezifizieren – keine pauschalen Mittelzuweisungen für "Investitionen" oder für "Stabilisierung"

Einer Ausweitung der auf europäischer Ebene zur Verfügung stehenden Mittel sollte eine Verständigung darüber vorangehen, wozu die Mittel eigentlich dienen sollen, d.h. welche Aufgaben es zu erfüllen gilt. Dabei sollten echte Gemeinschaftsaufgaben im Vordergrund stehen und als solche genau spezifiziert und eingegrenzt werden. Es ist sicher sinnvoll, wenn der Grenzschutz des Schengen-Raums als Gemeinschaftsaufgabe angegangen und finanziert wird, vielleicht auch bestimmte Investitionen bei gemeinsamen Infrastrukturen wie transnationalen Netzen oder bei der Entwicklung nachhaltig sicherer Software- und anderer IT-Systeme für die öffentlichen Verwaltungen in der Europäischen Union. Solche Themen sollten aber nicht von der Europäisierung der Budgets her angegangen werden, sondern vom Gemeinschaftscharakter der Aufgaben.

Zu warnen ist vor einer pauschalen Formulierung, ein europäisches Budget solle "Investitionen" finanzieren. Bei dieser Formulierung ist der Gemeinschaftsbezug nicht erkennbar. Man kann daher den Eindruck bekommen, dass es um Ähnliches geht wie bei den Regional- und Strukturfonds, nur in größerem Maßstab. Wie schon bei diesen Fonds sind erhebliche Governance-Probleme zu erwarten, z.B. indem Mittel vor allem deshalb ausgegeben werden, weil sie verfügbar sind. Bei den Regional- und Strukturfonds hat es auch erhebliche Mitnahmeeffekte gegeben, indem Mitgliedstaaten die Förderung aus europäischen Mitteln zum Anlass nahmen, eigene Förderungen zu kürzen.

Zu warnen ist auch vor einer Ausweitung von Aufgaben und Kompetenzen des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und vor einer Umwandlung des ESM in einen Europäischen Währungsfonds. Die Aufgaben einer solchen Institution wären nicht klar eingegrenzt. In diesem Zusammenhang wird regelmäßig ausgeführt, man brauche eine solche Institution, um die Folgen asymmetrischer makroökonomischer Schocks auszugleichen oder um vorübergehende Finanzierungsprobleme von Mitgliedstaaten zu überbrücken. Dabei kann aber letztlich jeder Mittelbedarf geltend gemacht werden. Begrenzungen würden sich dann lediglich aus den Mittelzuweisungen durch die Mitgliedstaaten ergeben. Darüber wird es immer wieder zu Konflikten kommen, wenn diese Mittel nicht ausreichen. Die Geschichte des Internationalen Währungsfonds mit seinen immer neuen Mittelausweitungen gibt dafür ein Beispiel. Für einen europäischen Währungsfonds wäre Ähnliches zu erwarten.

Das Konzept der "asymmetrischen makroökonomischen Schocks" spielt in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion über eine Fiskalunion eine große Rolle. Jedoch ist dieses Konzept problematisch. Das Wort "Schocks" suggeriert, dass es sich um unvorhergesehene, exogene Entwicklungen handelt, die nach einer Weile auch wieder vorübergehen. Wenn solche Schocks "asymmetrisch" bald diesen, bald jenen Mitgliedstaat treffen können, so scheint es nahezuliegen, dass die Beteiligten sich im Sinne einer Versicherung auf Gegenseitigkeit untereinander unterstützen. Im theoretischen Modell ist diese Überlegung in sich stimmig, aber sie passt kaum zu den tatsächlichen Entwicklungen. Die Staatschuldenkrisen bestimmter Mitgliedstaaten wurden nicht durch unvorhersehbare exogene Schocks verursacht, sondern durch extreme staatliche oder private, durch laxe Aufsicht begünstigte Verschuldung; die Krisen kamen zum Ausbruch, als die Geldgeber sich weigerten, weitere Erhöhungen der Verschuldung zuzulassen. Die Verweigerung weiterer Verschuldung erfolgte im Zusammenhang mit den Turbulenzen des Finanzsystems ab 2008, wäre aber aller Erfahrung nach auch ohne diese Turbulenzen relativ bald zu erwarten gewesen.

Im Übrigen waren bisher die meisten Schocks symmetrisch, betrafen also alle Mitgliedstaaten gleichzeitig, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß. Auch ist es im Vorhinein und oft selbst im Nachhinein nur schwer möglich, Art und Ausmaß eines exogenen Schocks zu bestimmen, der eine Intervention rechtfertigen könnte. In den meisten Fällen tragen die automatischen Stabilisatoren dazu bei, die Folgen der Schocks auszugleichen bzw. abzumildern.

Gewisse Krisen der Wirtschaftstätigkeit wurden durch Veränderungen im Welthandelssystem verursacht, die aus Sicht der Betroffenen zwar als exogene Schocks auftraten, die aber alles andere als temporär waren. Beispiele sind die Verdrängung der Kohle durch Öl und Gas, im Fall von Griechenland und Italien auch das Eindringen von Südfrüchten aus Amerika in die europäischen Märkte, neuerdings die Folgen des Wettbewerbs aus China und anderen asiatischen Ländern. Bei solchen dauerhaft wirkenden "Schocks" kommt es darauf an, dass die Verantwortlichen des betreffenden Landes die veränderte Situation wahrnehmen und als Herausforderung ansehen, vorhandene Hemmnisse für Innovationen und Strukturwandel zu beseitigen. Ein Einsatz externer Mittel zur "Stabilisierung" bei solchen Schocks kann da die falschen Anreize setzen.

Man sollte auch keine Illusionen haben über die Möglichkeiten, fiskalische Disziplin von außen nachhaltig durchzusetzen. Kurzfristig mag das zutreffen, aber die politischen Kosten sind sehr hoch. Und solange nicht die politischen Kräfte des Landes selbst zum Schluss kommen, dass sie die Nachhaltigkeit der Finanz- und Wirtschaftspolitik verbessern müssen, ist zu erwarten, dass die Disziplin wieder nachlässt, sobald der Druck durch die europäischen Institutionen zurückgeht. Letzteres ist auch dann zu erwarten, wenn man einen Europäischen Finanzminister hat, zu dessen Aufgaben de jure auch die Durchsetzung fiskalpolitischer Disziplin in den Mitgliedstaaten gehört. Solange die politische Legitimität in den Mitgliedstaaten selbst fehlt, können Außenstehende, auch ein europäischer Finanzminister, kaum nachhaltig Einfluss nehmen. Es wäre allerdings daran zu denken, Gremien wie die nationalen Stabilitätsräte zu stärken, um dem Anliegen der Haushaltsdisziplin auch im nationalen Kontext eine stärkere Stimme zu verschaffen.

Verantwortlichkeit auf supranationaler Ebene stärken

Eine Ausweitung der Aufgaben und der Ausgaben wirft die Frage nach Entscheidungs- und Kontrollmechanismen auf. Die Vorschläge der Präsidenten Macron und Juncker zielen auf eine Stärkung supranationaler Kompetenzen ab, bei Macron unter Einbezug der parlamentarischen Mitbestimmung und Kontrolle, bei Juncker durch eine Stärkung der Europäischen Kommission.

Demgegenüber hat die Bundesregierung in den vergangenen Jahren das Gewicht auf intergouvernementale Verträge gelegt, so beim ESM, beim Fiskalpakt und bei der Finanzierung des Einheitlichen Sanierungs- und Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM) für Banken. In Anbetracht der Mittel, die in diesen Zusammenhängen gerade von deutscher Seite aufzubringen waren, war es sehr verständlich, dass ein intergouvernementaler Ansatz gewählt wurde.

Jedoch birgt dieser Ansatz auch Gefahren. Insofern die zu finanzierenden Aufgaben, z.B. der Schutz der Außengrenzen des Schengen-Raums, genuine Gemeinschaftsaufgaben sind, ist es sinnvoll, wenn die Zuständigkeit für Durchführung und Kontrolle auf der Ebene der Gemeinschaft liegt.

Im Übrigen trägt das große Gewicht Deutschlands in der Euro-Gruppe dazu bei, dass sich in den übrigen Mitgliedstaaten Antipathien und Ängste entwickeln, die zu gegebener Zeit auch eine Koalitionsbildung gegen Deutschland begünstigen können, und zwar nicht nur in den Krisenstaaten, die zu Sparmaßnahmen gezwungen werden, sondern auch in Staaten wie den Niederlanden, die in der Sache ähnliche Positionen vertreten wie Deutschland. In der Vergangenheit hat die Einbindung Deutschlands in die supranationalen europäischen Institutionen dazu beigetragen, dass solche Antipathien und Ängste sich nicht sehr ausgewirkt haben, sowie dazu, dass die übrigen Mitgliedstaaten bereit waren, ihre Märkte zu öffnen, wovon gerade Deutschland in hohem Maße profitiert hat.

Diese für Deutschland positiven Entwicklungen der vergangenen Jahrzehnte sollten nicht aufs Spiel gesetzt werden, indem man die supranationalen Institutionen aushöhlt, z.B., indem man im Zuge einer Umwandlung des ESM in einen europäischen Währungsfonds Kommission, IWF und EZB aus den Verfahren ausschließt. Stattdessen sollte man über eine Reform dieser Institutionen nachdenken, z.B. über die Arbeitsweise, Funktionen und Zusammensetzung der Europäischen Kommission. Zum Beispiel: Wie kann man dafür sorgen, dass das Subsidiaritätsprinzip in der Praxis der supranationalen Institutionen respektiert wird? Wenn man über eine föderale Entwicklung Europas nachdenkt, sollte man in Betracht ziehen, dass ein funktionsfähiger Föderalismus nicht darauf beruht, dass die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten der verschiedenen Ebenen vermischt werden, sondern darauf, dass jede Ebene die ihr angemessenen Aufgaben wahrnimmt und dafür politisch verantwortlich gemacht wird.

In diesem Zusammenhang ist auch darauf zu achten, dass die Kompetenzen auf den verschiedenen Ebenen genau spezifiziert werden, so dass kein Raum bleibt für nicht intendierte, missbräuchliche Ausweitungen von Kompetenzen. Die Ausweitung von Aufgaben auf europäischer Ebene, von der im Vorstehenden die Rede ist, sollte Gegenstand der auf die Macron- und Juncker-Initiativen folgenden Verhandlungen, bzw. der zur Diskussion stehenden Vertragsänderungen sein. Der Gemeinschaftscharakter der Aufgaben sollte maßgeblich sein. Zu vermeiden sind Generalklauseln, die den supranationalen Institutionen, Kommission, Rat, Parlament und Gericht, die Möglichkeit geben, durch extensive Interpretationen die benannten Aufgaben großzügig oder gar missbräuchlich auszuweiten. Es sollte vielmehr dafür gesorgt werden, dass in der Implementierung der vertraglichen Regeln das Subsidiaritätsprinzip stärker zur Geltung kommt.

Welche Einnahmen stehen für ein europäisches Budget zur Verfügung?

Ein europäisches Budget muss finanziert werden. Die Frage ist, wie das geschieht. Grundsätzlich sind drei Mechanismen denkbar: Erstens eine Kompetenz, eigene Steuern oder Abgaben zu erheben, zweitens die Zuweisung von Mitteln durch die Mitgliedstaaten und drittens die Abtretung von Anteilen an bestimmten Steuern der Mitgliedstaaten, z.B. eines bestimmten Prozentsatzes der Umsatzsteuer. Die Wahl der Finanzierungsart hat Einfluss auf Steuerungsmechanismen und Verantwortlichkeit.

Je mehr die Kompetenz bei den supranationalen Institutionen liegt, desto größer ist ihr Gewicht bei der Entscheidungsfindung und desto mehr ist es notwendig, für wirkungsvolle demokratische Kontrolle zu sorgen. Die Mitgliedstaaten hätten entsprechend weniger Einfluss auf die Entscheidungen. Eigene Finanzierungsquellen sorgen für eine gewisse Unabhängigkeit. Diese Unabhängigkeit kann allerdings dort angebracht sein, wo echte Gemeinschaftsaufgaben zu finanzieren sind. 

Zu Zeiten der Montanunion (Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl – EGKS) konnte die Hohe Behörde der EGKS eine Umlage von bis zu 1% der Umsätze der Montanindustrie erheben, um Restrukturierungsprojekte zu fördern. Ein solches System der Finanzierung hat den Vorteil, dass sowohl die Art der Abgabe als auch die Art der Mittelverwendung klar definiert ist. Die Möglichkeit zu nachträglichen Umdeutungen oder Ausweitungen ist dann sehr eingeschränkt. Insofern es sich um eine spezifische Abgabe handelt, kann man auch davon ausgehen, dass exzessive Ausweitungen der Belastungen innerhalb des gegebenen Rahmens den lautstarken Widerstand der Betroffenen wecken würden. Die von der europäischen Institution ausgehende Belastung wäre spürbar und würde unmittelbar in die politische Diskussion einfließen.

Die Bankenabgabe zur Finanzierung des Einheitlichen Restrukturierungsfonds im Rahmen des Single Resolution Mechanism ist nicht als Abgabe der Gemeinschaft konzipiert. Sie wird national erhoben. Die Mittel werden dem Fonds aufgrund einer die SRM-Verordnung begleitenden intergouvernementalen Abmachung von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt. Insofern die Verantwortung für die Bankenaufsicht und die Verantwortung für die Sanierung von Banken in Schieflagen bei supranationalen Institutionen liegen, wäre es sinnvoll, auch die für die Finanzierung vorgesehene Abgabe als Gemeinschaftsabgabe zu konzipieren. Die Erfahrung der US-amerikanischen Federal Deposit Insurance Corporation legt die Einschätzung nahe, dass eine Institution, die einen solchen Fonds selbst über eine Abgabe zu finanzieren hat, im Umgang mit den Mitteln besonders sorgfältig sein wird und z.B. hinsichtlich der Verlustbeteiligung der Gläubiger von Krisenbanken ("Bail-in") strikter vorgehen wird als die nationalen Behörden.

In diesem Zusammenhang wäre auch daran zu denken, die Möglichkeit einer aus staatlichen Mitteln vorgenommenen "vorsorglichen Rekapitalisierung" von Banken nach Art. 32 Abs. 4 (d) der Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie von der mitgliedsstaatlichen Ebene auf die Gemeinschaftsebene zu heben. Eine Rekapitalisierung von Banken aus öffentlichen Mitteln kann sinnvoll sein, wenn man bestimmten Gefahren für das Finanzsystem und die Volkswirtschaft vorbeugen will. Im Rahmen von Währungsunion und Bankenunion sollte diese Kompetenz aber auf der supranationalen und nicht auf der nationalen Ebene liegen. Die jetzige Struktur mit der Möglichkeit einer vorsorglichen Rekapitalisierung durch die Mitgliedstaaten, gebremst nur durch die Beihilfekontrolle der Kommission, lässt viel Raum für Missbrauch. So ging es in den Fällen Monte dei Paschi di Siena, Banca Popolare di Vicenza und Venetobanca nicht so sehr um Systemrisiken als vor allem darum, die Gläubiger zu schützen, darunter auch kleine Anleger, denen die Banken mit Duldung der Aufsicht nachrangige Schuldtitel oder Vorzugsaktien verkauft hatten, nachdem die institutionellen Anleger sich zurückgezogen hatten.

Spezifität der (Gemeinschafts-)Aufgaben und der Finanzierung sollten bei einer Europäisierung von Fiskalpolitik allgemein als Kriterien verwandt werden. Die Spezifität der Aufgaben verhindert die Verwendung der europäischen Mittel als Pauschalsubventionen mit reinem Umverteilungscharakter. Die Spezifität der Finanzierung sorgt für natürliche Begrenzungen der zur Verfügung stehenden Mittel. Beides zusammen stärkt die politische Legitimität des Vorgehens.

Schlussbemerkung

Die Bundesregierung sollte aktiv und konstruktiv an der Diskussion über die Reform der Europäischen Union teilnehmen. In einigen Punkten ist eine Vertiefung der europäischen Integration geboten, auch eine Stärkung der supranationalen Elemente. Jedoch sind Pauschalformulierungen zu vermeiden, die aufgrund ihrer Unklarheiten eine gefährliche Eigendynamik entwickeln können.

©KOF ETH Zürich, 10. Jan. 2018