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Milliarden von US-Dollar fließen jährlich von den westlichen Geberländern zu den ärmeren, meist südlichen Empfängerländern. Doch was bewirken diese gewaltigen Summen? Wie dieser Beitrag zeigt, sind simple Antworten auf diese Frage fehl am Platz. Die Wirkungsmechanismen sind komplex und die Interessen der Geberländer nicht frei von Eigennutz.

Allein im Jahr 2014 belief sich die Entwicklungshilfe der reichen Länder auf 130 Milliarden US-Dollar.^[ 1 ] In den letzten fünf Jahrzehnten stellten die westlichen Geberländer insgesamt 4,14 Billionen US-Dollar bereit. Hinzu kommen Gelder von Nichtregierungsorganisationen, privaten Wohltätern und neuen Geberländern wie China oder Brasilien. Trotz dieser Hilfeleistungen sind viele Empfängerländer weiterhin arm und unterentwickelt. Besonders in den Staaten, die an das vom Krieg gebeutelte Syrien grenzen, hat die fehlende Perspektive zu einer massiven Auswanderungswelle nach Europa beigetragen – mit über 1,2 Millionen Asylanträgen allein im Jahr 2015. Als Reaktion darauf haben die reichen Länder ihre Hilfsgelder erhöht und umverteilt, um so die Kosten der Einwanderung in den Griff zu bekommen und den Zustrom nach Europa zu reduzieren. Dass immer wieder der Ruf nach höheren Hilfen ertönt, ließe erwarten, der Zusammenhang zwischen Hilfsgeldern und wirtschaftlicher Entwicklung sei gesichert. Hiervon kann jedoch keine Rede sein. Entwicklungsforscher streiten sich in dieser Frage seit vielen Jahren. Die Höhe der Hilfe, die ein Land bekommt, und sein Pro-Kopf-Wachstum korrelieren nur schwach. Trotz einer Vielzahl wissenschaftlicher Artikel zu diesem Thema herrscht keine Klarheit über die Auswirkungen von Hilfsleistungen. Die Kollegen sind in ideologische Lager zersplittert. Jede Gruppe kann eine Vielzahl von Studien anführen, die entweder zeigen, dass Hilfe hilft, dass sie schadet oder dass sie gar nichts bewirkt.

Ein grundsätzliches Problem bisheriger Studien ist, dass sie keine belastbaren Schlüsse auf einen kausalen Zusammenhang zwischen Hilfe und Wachstum zulassen. So haben Wissenschaftler bisher nicht ausreichend berücksichtigt, ob die Hilfe in Regionen mit dauerhaft niedrigen Wachstumsraten fließt, oder dorthin, wo günstige politische Bedingungen herrschen – ob die Chance auf Wachstum in einem Land also ohnehin eher niedrig oder hoch ist. Folglich können die Studien lediglich darauf hinweisen, ob Hilfsgelder und Wachstum korrelieren oder nicht. Für fundierte Entscheidungsempfehlungen, ob und wohin Hilfsleistungen gezahlt werden sollen, um Wirkung zu entfalten, ist das nicht ausreichend.

Drei “klassische” Erklärungsansätze

Die Literatur verwendet bis vor Kurzem im Wesentlichen eine Methode mit drei verschiedenen Ausprägungen, um den kausalen Effekt der Hilfe auf die Wirtschaftsleistung abzuschätzen. Es werden Variablen gesucht, die das Wachstum der Empfängerländer ausschließlich über die Höhe der Hilfe beeinflussen (Instrumentvariablen). Damit wird die Höhe der pro Jahr empfangenen Hilfe in einem Land geschätzt. Einer dieser Ansätze verwendet die Bevölkerungsgröße des Empfängerlandes (z.B. Rajan und Subramanian 2008). Beim zweiten sind es die empfangenen Hilfsleistungen vergangener Jahre (GMM-Schätzer, z.B. Minoiu und Reddy 2010). Der dritte beruht auf den politischen Beziehungen zwischen dem Empfängerland und seinen Gebern (z.B. Bjørnskov 2013). Die mit diesen Variablen geschätzte Hilfe wird dann in Relation zum Wachstum gesetzt, um so den kausalen Effekt der Hilfe auf das Wachstum abschätzen zu können. Keine dieser Strategien überzeugt. Die Bevölkerungsgröße wirkt sich auf Wachstum über andere Kanäle als die Hilfe aus – beispielsweise über Direktinvestitionen aus dem Ausland und Handel (Bazzi und Clemens 2013). Vergangene Hilfe kann das Wachstum auch heute noch direkt beeinflussen. Und die politischen Beziehungen zwischen Gebern und Empfängern können zwar nützlich sein, um den Effekt von politisch motivierter Hilfe auf das Wachstum abzuschätzen – dieser sagt aber wenig über die Wirkung von Hilfe im Allgemeinen aus.

In Dreher, Eichenauer und Gehring (2016) untersuchen wir, ob und inwieweit die Motive der Geberländer den Erfolg der Hilfe beeinflussen. In aus politischen Erwägungen bevorzugten Ländern werden Hilfsprojekte durchgeführt, die aufgrund ihrer geringen Qualität in politisch weniger wichtige Länder wahrscheinlich nicht durchgeführt worden wären. Genauso können politische Interessen dazu führen, dass die Geber – aber auch die Empfänger – weniger motiviert sind, die für den Erfolg eines Projektes notwendigen Anstrengungen zu unternehmen. Abbildung 1 zeigt, dass politisch wichtige Länder – gemessen an einer temporären Mitgliedschaft im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UNSC) – deutlich mehr Hilfe bekommen: Verglichen mit der Zeit vor ihrer Mitgliedschaft verdoppelt sich die Hilfe nahezu. Ein wichtiges Motiv für die Vergabe von Hilfe scheint also der „Stimmenkauf“ in internationalen Gremien zu sein.

Abbildung 1: Entwicklungshilfezusagen und Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat

Quelle: Dreher et al. (2016)

Darüber hinaus haben wir untersucht, ob die Hilfsgelder, die während der Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat zugesagt wurden, das Wachstum im Empfängerland weniger stark fördern als Hilfe, die zu einer anderen Zeit gegeben wurde. Unsere Ergebnisse – dargestellt in Abbildung 2 – zeigen, dass die Hilfe für temporäre Mitglieder im UNSC weniger Wirkung zeigt als Mittel, die zu anderen Zeiten geflossen sind. Politisch motivierte Hilfe hat demnach andere Auswirkungen als sonstige Hilfsgelder. Wir schließen daraus, dass Ansätze, welche die politischen Beziehungen zwischen den Gebern und Empfängern verwenden, nicht geeignet sind, um die Auswirkungen der Hilfe insgesamt auf das Wachstum abzuschätzen.

Abbildung 2: Marginaler Effekt von Hilfe auf Wirtschaftswachstum

Quelle: Dreher et al. (2016)

Eine neuere Gruppe von Studien versucht, den kausalen Effekt der Hilfe in einem sogenannten Differenz-von-Differenzen-Ansatz abzuschätzen. Dabei werden zwei oder mehr Variablen miteinander kombiniert – und zwar eine, die die Höhe des Entwicklungshilfebudgets beeinflusst, und eine, die die Wahrscheinlichkeit misst, mit der ein bestimmtes Empfängerland einen Teil dieser Hilfe erhält. Werker et al. (2009) etwa setzen den Schwerpunkt auf Ölpreisschwankungen, die signifikant die Höhe der Hilfsgelder von Öl produzierenden arabischen Geberländern beeinflussen. Empfänger arabischer Hilfe sind besonders muslimische Staaten. Eine andere Studie untersucht, wie sich Änderungen in der Weizenproduktion in den USA auf Empfängerländer auswirken (Nunn und Qian 2014). Die Ergebnisse zeigen, dass die USA den Großteil ihrer Lebensmittelhilfen in einer Periode auf Länder verteilen, die über den gesamten Untersuchungszeitraum höhere Chancen haben, Hilfsgelder zu empfangen. In Perioden mit geringer Weizenproduktion in den USA sind diese Länder also auch stärker von Kürzungen der Hilfe betroffen.

Kein Zusammeng zwischen Wachstum und Entwicklungshilfe?

In Dreher und Langlotz (2015) betrachten wir, welche Effekte die parteipolitische Fragmentierung der Regierung in einem Geberland auf die Höhe seiner Hilfsgelder hat. Mit zunehmender Fragmentierung einer Regierung steigen gewöhnlich deren Ausgaben (vgl. Abbildung 3). Höhere Ausgaben gehen wiederum mit höheren Entwicklungshilfebudgets einher (vgl. Abbildung 4). In Anlehnung an Nunn und Qian (2014) kombinieren wir dies mit der Wahrscheinlichkeit eines Landes, Hilfe von einem bestimmten Geber zu bekommen, um abschätzen zu können, wie sich der Effekt der Fragmentierung in einem bestimmten Empfängerland niederschlägt.

Abbildung 3: Parteipolitische Fragmentierung und Regierungsausgaben

Quelle: Dreher und Langlotz (2015)

Abbildung 4: Regierungsausgaben und Entwicklungshilfebudget

Quelle: Dreher und Langlotz (2015)

Anschließend untersuchen wir, wie sich diese exogenen Schwankungen der Hilfe in Geberländern auf das Wachstum in Entwicklungsländern auswirken. In unserer Studie mit zahlreichen Geber- und Nehmerländern konnten wir keinen Zusammenhang zwischen Hilfsgeldern und Wachstum feststellen.

Dies kann viele Gründe haben. Die erste und einfachste Erklärung ist, dass Hilfe schlichtweg keinen Einfluss auf das Wachstum hat. Denkbar ist allerdings auch, dass die Messung von Hilfsleistungen und Wachstum nicht präzise genug ist, um die Beziehung zwischen beiden Faktoren statistisch signifikant zu messen. Drittens kann sich die Hilfe über unterschiedlich lange Zeiträume auswirken. Die von uns ermittelten Durchschnittswerte für einen Zeitraum von vier Jahren reichen möglicherweise nicht aus, um diese Effekte hinreichend präzise zu erfassen. Viertens könnte die Hilfe in bestimmten Ländergruppen wirksam sein, die in unseren Durchschnittsbetrachtungen aber untergehen. Letztlich könnte die Hilfe auch innerhalb eines Empfängerlandes regional begrenzt das Wachstum fördern – dieser Effekt könnte dann aber zu klein sein, um sich in unserer landesweiten Betrachtung niederzuschlagen.

Dem letzten Punkt haben wir uns in Dreher und Lohmann (2015) angenommen. In Anlehnung an Galiani et al. (2016) konnten wir zeigen, dass Länder mit einem erheblichen Rückgang ihrer Hilfe rechnen müssen, wenn ihr Bruttoinlandsprodukt den Grenzwert der Weltbank für konzessionäre Hilfe überschreitet. Wir haben diesen Schwellenwert verwendet, um zu ermitteln, ob und inwieweit die Hilfe für ein Land in einem Jahr zurückgeht. Schließlich schätzen wir den Einfluss der veränderten Hilfe, mit der Regionen innerhalb eines Landes rechnen können, auf deren Wachstum ab. Auch auf dieser regionalen Ebene finden wir keine Auswirkungen der Hilfe auf das Wachstum.

Wirtschaftswachstum oft nicht primäres Ziel

Der nicht nachweisbare Einfluss von Entwicklungshilfe auf das Wirtschaftswachstum ist demnach nicht darin zu suchen, dass die bisherigen Untersuchungen Länderdaten anstelle von subnationalen Daten verwenden. Andere Gründe müssen den Ausschlag geben. Maßgeblich scheint, dass die Hilfe oft gar nicht primär zum Ziel hat, Wachstum anzukurbeln. Ein guter Teil der Gelder wird vielmehr aus humanitären Gründen gegeben – beispielsweise als Katastrophenhilfe. Ein anderer Teil wird zur Terrorbekämpfung oder zur Unterstützung politischer Verbündeter eingesetzt oder um auf Entscheidungsprozesse wichtiger internationaler Organisationen Einfluss zu nehmen. Der Beweggrund kann das Ergebnis entscheidend beeinflussen. Die jeweilige Zielsetzung einer Hilfsmaßnahme ist folglich bei ihrer Bewertung zwingend zu berücksichtigen.

Dies gilt auch für die vielen Hilfsprogramme, die aktuell darauf angelegt sind, den Zustrom von Flüchtlingen nach Europa zu reduzieren. In Reaktion auf die Flüchtlingsströme haben die Geberländer ihre Hilfsbudgets erhöht und lassen sie anderen Ländern zukommen. Bei der Geberkonferenz zur Bewältigung der Syrienkrise Anfang Februar in London wurden über zehn Milliarden US-Dollar bereitgestellt. Diese Mittel sind zum einen für die Lebensmittel- und Gesundheitsversorgung vorgesehen, zum anderen sollen sie in den Nachbarländern Syriens Schulen finanzieren und Arbeitsplätze schaffen. Ein erheblicher Anteil der Hilfe fließt zudem in die Geberländer selbst, da die Kosten für die Aufnahme von Flüchtlingen zu einem Großteil als offizielle Entwicklungshilfe verbucht werden können. Im Jahr 2014 waren das fast sieben Milliarden US-Dollar (rund fünf Prozent der gesamten Hilfsgelder). Andere Hilfsmaßnahmen wurden und werden zugunsten der Flüchtlingshilfe schrittweise abgebaut. Obwohl die Hilfe insgesamt gestiegen ist, bekommen die ärmsten Länder damit heute weniger Mittel als vor der Flüchtlingskrise.

Eigennutz statt Altruismus westlicher Geberländer

Es kann hier kaum übersehen werden, dass die westlichen Geberländer ihre Hilfe erst erhöht haben, als sie sich selbst bedroht fühlten. Die Not der Vertriebenen aus Syrien und den angrenzenden Ländern war auch zuvor schon offensichtlich. Das Motiv für die Hilfsleistungen scheint daher wieder einmal eher Eigennutz als Altruismus zu sein: Der eigentliche Beweggrund für die Unterstützung ist nicht, die Entwicklung der armen Nachbarländer Syriens oder Syriens selbst zu fördern, sondern die Flüchtlingsbelastung im eigenen Land zu reduzieren. Eine derart motivierte Hilfe mit kurzfristigem Ziel wird sich kaum als wirksame Maßnahme erweisen, um Wirtschaft und Wachstum in den Empfängerländern nachhaltig anzukurbeln. Zugleich wird sich die Umverteilung der Gelder negativ auf diejenigen Länder auswirken, in denen die Entwicklungshilfe effizienter hätte eingesetzt werden können. Die Maßnahmen können natürlich ein effektives Mittel zur Senkung der Flüchtlingszahlen sein – zumindest im Sinne der Geberländer wäre die Hilfe damit durchaus wirksam.

Literatur

Bazzi, Samuel, and Michael A. Clemens, 2013, Blunt Instruments: Avoiding Common Pitfalls in Identifying the Causes of Economic Growth, American Economic Journal: Macroeconomics 5, 2: 152-86.

Bjørnskov, Christian, 2013, Types of Foreign Aid, University of Aarhus Working Paper No. 2013-08.

Dreher, Axel, Vera Z. Eichenauer and Kai Gehring, 2016, Geopolitics, Aid and Growth: The Impact of UN Security Council Membership on the Effectiveness of Aid, World Bank Economic Review, im Erscheinen.

Dreher, Axel and Sarah Langlotz, 2015, Aid and Growth. New Evidence using an Excludable Instrument, CEPR Discussion Paper No. 10811.

Dreher, Axel and Steffen Lohmann, 2015, Aid and Growth at the Regional Level, Oxford Review of Economic Policy 31: 420-446.

Galiani, Sebastian, Stephen Knack, Lixin C. Xu and Ben Zou, 2016, The Effect of Aid on Growth: Evidence from a quasi-Experiment, NBER Working Paper No. 22164.

Minoiu, Camelia and Sanjay G. Reddy, 2010, Development Aid and Economic Growth: A Positive Long-run Relation, Quarterly Review of Economics and Finance 50, 1: 27-39.

Nunn, Nathan and Nancy Qian, 2014, U.S. Food Aid and Civil Conflict, American Economic Review 104, 6: 1630-1666.

Rajan, Raghuram G. and Arvind Subramanian, 2008, Aid and Growth, Review of Economics and Statistics 90, 4: 643-665.

Werker, Eric D., Faisal Z. Ahmed and Charles Cohen, 2009, How is Foreign Aid Spent? Evidence from a Natural Experiment, American Economic Journal: Macroeconomics 1, 2: 225-244.

• 1  Frühere Versionen dieses Beitrags sind am 18.10.2015 auf VoxEU und im Forschungsmagazin Ruperto Carola der Universität Heidelberg im Juli 2016 erschienen.

©KOF ETH Zürich, 30. Aug. 2016