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Kooperationen zwischen EU-Ländern in der öffentlichen Förderung von FuE-Projekten haben in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Die entstehenden überstaatlichen Programme zur FuE-Förderung stellen besondere Ansprüche an die Koordinierung der beteiligten Akteure. Ein Problem ist die Quersubventionierung zwischen teilnehmenden Ländern in gemeinsamen Förderprogrammen. Derzeit werden Transferzahlungen über Ländergrenzen hinweg in der gemeinsamen, europäischen Programmierung möglichst vermieden. Dies kann aber zu Lasten der Effizienz der Programme gehen, wie dieser Beitrag zeigt.

Trotz der steigenden Bedeutung der europäischen Forschungsrahmenprogramme, bleiben noch 87% der öffentlichen Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) im Jahr 2014 auf rein nationaler Ebene.^[ 1 ] Eine solche Fragmentierung der Förderlandschaft erschwert eine internationale Ausrichtung der Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten im öffentlichen wie auch im privaten Sektor und führt dazu, dass aufgrund mangelnder Absprache Fördermittel durch “Doppelarbeiten” verschwendet werden. Aus diesem Grund hat die Europäische Kommission weitere, verstärkte Initiativen zur Koordinierung nationaler Forschungs- und Entwicklungsprogramme (“Joint Programming Initiatives“) als politisches Ziel ausgerufen (OECD 2012).

Aus einem Zusammenschluss von finanziellen Beiträgen einzelner Länder zu einem gemeinsamen Programmbudget (ein sogenannter “Real Common Pot“, RCP) ergeben sich jedoch Probleme aus politökonomischer Sicht. Insbesondere können Förderquoten geographisch “unbalanciert” sein, wenn die Höhe der in den einzelnen Ländern ausgezahlten Fördermittel nicht mit dem jeweiligen Beitrag zum Programm übereinstimmt. Die Debatte über etwaige Nettotransfers zwischen Mitgliedsländern, die so entstehen, wird in politischen Kreisen als “juste retour” bezeichnet. Darüber hinaus können politische Entscheidungsträger dazu verleitet sein, ihre nationalen Beiträge auf Kosten der Partnerländer zu verringern und somit als Trittbrettfahrer aufzutreten. Zusätzlich kann eine Bündelung von öffentlichen Geldern auf europäischer Ebene Änderungen in den rechtlichen Rahmenbedingungen der Mitgliedsländer erfordern (OECD 2012).

Der “Virtual Common Pot”

Um derartige Probleme zu vermeiden, werden rund 80% der gemeinsamen, europäischen FuE-Förderprogramme als sogenannte “Virtual Common Pots” (VCP) organisiert (Moretti und Villanova 2012). In einem VCP wird die Qualität der Forschungsprojekte, die sich um eine Förderung bemühen, zentral und nach gemeinsamen Kriterien bewertet, wie es auch in einem Programm auf rein nationaler Ebene der Fall wäre. Jedes teilnehmende Land verpflichtet sich dazu, die Förderentscheidung der überstaatlichen Behörde ohne Einschränkungen anzuerkennen. Allerdings werden Fördermittel nur an die eigenen nationalen Bewerber ausbezahlt. Dies macht Bedenken über Trittbrettfahrer oder “juste retour” in einem VCP überflüssig. Ebenfalls gibt es weniger Bedarf für eine aufwendige Harmonisierung der nationalen rechtlichen Rahmenbedingungen bevor ein gemeinsames Programm gestartet werden kann. Allerdings erschwert ein VCP auch das Allokationsverfahren von FuE-Subventionen. In der gemeinsamen Programmierung, die ja auf die Förderung von grenzüberschreitender FuE abzielt, werden Projektanträge hauptsächlich von internationalen Konsortien eingereicht. Das hat zur Folge, dass in einem VCP die Budgetrestriktionen aller am Projekt beteiligten Länder eingehalten werden müssen, damit ein Antrag bewilligt werden kann.

Das folgende Beispiel soll das Prinzip eines VCP veranschaulichen. Nehmen wir an, dass vier Länder, A, B, C und D, an einem gemeinsamen FuE-Förderprogramm teilnehmen. Jedes Land trägt dabei finanzielle Mittel zur Förderung von genau zwei Projektpartnern bei. Folglich gibt es ein gemeinsames Budget zur Förderung von acht Partnern und deren jeweiligen Forschungsvorhaben.^[ 2 ] Nehmen wir des Weiteren an, dass es Projektanträge von sechs internationalen Konsortien gibt. Alle eingereichten Anträge werden nach einheitlichen Kriterien bewertet. Die so entstehende Rangliste könnte wie folgt aussehen:

Tabelle 1: Das Prinzip eines “Virtual Common Pots”

Der Projektantrag des Konsortiums, mit zwei Partnern aus B und einem Partner aus A, wurde am besten bewertet. Ein weiteres Konsortium, mit Partnern aus B und C, hat den zweitbesten Antrag eingereicht, und so weiter. In einem RCP würden nun die drei am besten bewerteten Anträge gefördert. Danach wäre das gemeinsame Programmbudget von acht förderbaren Vorhaben erschöpft. In einem VCP kommen dagegen auch die nationalen Budgetrestriktionen zum Tragen. Der Projektantrag auf Rang eins erhält eine Förderung, wie zuvor auch. Danach ist das individuelle Budget in Land B schon aufgebraucht und das zweitplatzierte Projekt kann somit keine Förderung mehr erhalten. Für den drittplatzierten Antrag stehen jedoch wiederum ausreichend nationale Finanzierungsmittel zur Verfügung. In dem hier präsentierten Beispiel qualifiziert sich auch der Projektantrag auf Rang fünf noch für eine Förderung.

Das Beispiel in Tabelle 1 verdeutlicht drei Punkte. Erstens würde in einem RCP kein Partner aus Land D eine Förderung erhalten. Stattdessen würde der gesamte finanzielle Beitrag des Landes D an Teilnehmer aus anderen Ländern ausgeschüttet. Genau eine solche Situation soll ein VCP verhindern. Zweitens entstehen in einem VCP Lücken von nicht-geförderten Projekten innerhalb der Rangliste, die in einem RCP gefördert worden wären. Drittens ist der durchschnittliche Rang (und damit auch die Qualität) der geförderten Projekte in einem VCP niedriger als in einem RCP. Steht die Förderwirkung im Zusammenhang mit der Qualität eines Projekts werden somit, aus Sicht einer Wirkungsmaximierung von öffentlichen Subventionen, auch weniger effiziente Forschungsvorhaben gefördert. Dies führt letztlich zu einem Zielkonflikt zwischen der geografischen Balanciertheit eines Programms, die durch einen VCP erzeugt werden soll, und einer, aus europäischer Perspektive, effizienten Allokation von Fördermitteln.

Das gemeinsame Förderprogramm Eurostars

In einem neuen Forschungspapier untersuchen Hünermund und Czarnitzki (2016) die Wirkung von Eurostars, einem gemeinsamen Programm von 33 europäischen Ländern (darunter fünf Nicht-EU-Länder) zur Förderung von forschungstreibenden kleinen und mittleren Unternehmen, auf das Firmenwachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Zwischen 2008 und 2013 war das Programm mit einem Gesamtbudget von 472 Millionen Euro ausgestattet, von denen 25% von der Europäischen Kommission kofinanziert wurden (Makarow et al. 2014).

Die Tatsache, dass in einem VCP nicht alle der am besten bewerteten Projekte auch eine Förderung erhalten, erweist sich dabei als nützlich für die ökonometrische Wirkungsanalyse und die Identifizierung von kausalen Effekten einer Förderung. Während in einem RCP hochrangige Projektanträge stets gefördert werden, können in einem VCP geförderte Unternehmen mit in der Rangfolge direkt benachbarten, jedoch nicht-geförderten, Unternehmen verglichen werden. In ökonometrischen Fachtermini ausgedrückt, bedeutet dies, dass die, durch die nationalen Budgetrestriktionen im VCP verursachte, exogene Variation als Instrument für die endogene Förderentscheidung verwendet werden kann. Hünermund und Czarnitzki nutzen diesen Umstand um zu zeigen, dass die Beschäftigungswirkung von FuE-Subventionen tatsächlich mit der Qualität der geförderten Projekte zunimmt (siehe Abbildung 1). Da in einem VCP Projekte mit geringerer Durchschnittsqualität gefördert werden, ergibt sich hieraus ein Effizienzverlust der Programmwirkung. Die beiden Autoren errechnen, dass die Kosten für einen im VCP erzeugten Arbeitsplatz um 27% höher liegen als in einem RCP.

Abbildung 1: Die Beschäftigungswirkung einer Eurostars-Förderung abhängig von der Projektqualität

Obwohl ein “Virtual Common Pot” die politische Durchführbarkeit von gemeinsamen Förderprogrammen erleichtert, verweisen empirische Befunde darauf, dass hierdurch die Wirksamkeit der öffentlichen FuE-Förderung reduziert wird. Das Ausmaß  des Effizienzverlusts differiert zwischen Förderprogrammen in Abhängigkeit von der Beziehung zwischen Projektqualität und Förderwirkung. Jedoch wird ein VCP im Vergleich zum RCP stets eine geringere Effizienz aufweisen, solange Projektqualität und Förderwirkung nicht völlig unabhängig voneinander sind. Ein besserer Kompromiss zwischen einer geographischen Balanciertheit eines Programms und dessen Wirksamkeit mag deshalb eine Kombination aus RCP und VCP sein. In einem solchen gemischten Modus wird ein Teil des Gesamtprogrammbudgets dafür verwendet, die am besten bewerteten Projektanträge, unabhängig von ihrer geographischen Herkunft, zu fördern. Das restliche Budget wird weiterhin nach dem System eines VCP verteilt um eine gleichmäßig verteilte Förderquote zu erreichen. Hünermund und Czarnitzki simulieren die Auswirkungen eines solchen Modus für das Programm Eurostars und kommen zu dem Schluss, dass ein Großteil der durch den VCP verursachten Zusatzkosten hätte vermieden werden können, wenn der Kofinanzierungsanteil der Europäischen Kommission von 25% als ein “Real Common Pot” ausgeschüttet worden wäre.

Literatur

Hünermund, P., Czarnitzki, D., 2016, Estimating the Local Average Treatment Effect of R&D Subsidies in a Pan-European Program, ZEW Discussion Paper No. 16-039.

Makarow, M., Licht, G., Caetano, I., Czarnitzki, D., Elçi, S., 2014, Final Evaluation of the Eurostars Joint Programme, Ref. Ares(2014)3906990.

Moretti, P. F., Villanova, L. M., 2012, Coordinating European national research programmes: the process towards Joint Programming Initiatives.

OECD, 2012, Meeting Global Challenges through Better Governance: International Co-operation in Science, Technology and Innovation, OECD Publishing.