Ämtersklerose

Merkel-Müdigkeit macht sich breit, könnte man beim Blick auf die jüngsten Umfragen vermuten. Adenauer musste das erfahren und Kohl erst recht. Vielleicht wäre das ein guter Moment, um im neu zu wählenden Bundestag einmal über die Begrenzung von Amtszeiten zu diskutieren …

Bloß keine Veränderung

In politischen Fragen ist Deutschland ein behäbiges Land, in dem Stabilität einen sehr hohen Wert hat. Der zaghafte Revolutionsversuch 1848 erstarb binnen kurzer Zeit, die zweite Revolution von 1918 wurde rasch von bedächtigen Politikern eingehegt und selbst der radikale Umsturz 1933 vollzog sich mit einer fast schon gespenstischen Penibilität. Man muss es ja nicht gleich übertreiben wie die Freunde in Italien, die seit dem zweiten Weltkrieg 28 Ministerpräsidenten verschlissen haben. Aber 8 Bundeskanzler (bei 11 Bundespräsidenten) in 68 Jahren sind schon ein Zeichen enormer Beharrlichkeit – nicht nur der Amtsinhaber, sondern auch der Wähler … Zieht man auch noch die beiden Kanzler ab, die keine volle Legislaturperiode hindurch regiert haben (Erhard und Kiesinger), dann liegt die durchschnittliche (!) Verweildauer im Amt bei über 10 Jahren.

Verglichen mit anderen Ländern, in denen der entsprechende Regierungschef eine ähnlich einflussreiche Stellung wie der deutsche Bundeskanzler hat, ist unser Land immer noch enorm stabil. Österreich hatte 12 Bundeskanzler seit 1945 (Rekordhalter: Bruno Kreisky mit 13 Jahren im Amt), die Niederlande hatten 16 Ministerpräsidenten (Rekordhalter: Ruud Lubbers 12 Jahre) und Großbritannien hatte 15 Premierminister (Rekordhalterin: Margaret Thatcher 11 Jahre). Im verfassungsrechtlichen Diskurs ist das Argument gegen eine Amtszeitbeschränkung dieser Regierungschefs in der Regel, dass sie schließlich von einem Parlament gewählt, kontrolliert und im Zweifel auch wieder abgewählt werden können. Nur in Präsidialsystemen wie Frankreich, den USA und den lateinamerikanischen Staaten, wo der Präsident vom Volk gewählt wird, sei eine Beschränkung nötig.

Macht korrumpiert – und schließt sich in muffigen Räumen ein …

So weit die Theorie. In der Praxis kann das oft anders aussehen. Insbesondere in Ländern wie Deutschland, wo die Parteien stark hierarchisch durchorganisiert sind und vor allem als Machtbasis dienen („Kanzlerwahlverein“). De facto ist hier die parlamentarische Kontrolle sogar oft weniger leicht möglich als in Präsidialsystemen, weil Exekutive und Parteien viel enger verschränkt sind. Hierzulande sitzen Bundeskanzler sehr fest im Sattel: Als Kohl die fünfte Amtszeit anstrebte, regte sich kaum Widerstand in seiner Partei. Und seit kurzem ist auch Seehofer wieder ein Fan von Frau Merkel. Die theoretische Machtbeschränkung ist in der Praxis kaum relevant und es droht eine Art Ämtersklerose.

Das erste und wichtigste Argument für die Beschränkung von Amtszeiten ist die Erkenntnis, dass Macht korrumpiert. Daneben gibt es aber auch andere eher pragmatische Gründe, die dafür sprechen, keine dauernde Wiederwahl zuzulassen – oder zumindest Karenzzeiten einzubauen bis sich jemand wieder zur Wahl stellen kann. Dazu gehört etwa die Erkenntnis, dass das Schielen auf eine Wiederwahl zu wenig nachhaltigen Entscheidungen führt. Häufige Wechsel in Ämtern können zudem mehr frischen Wind in die Landschaft politischer Ideen bringen. Neue Ansätze scheitern dann nicht mehr so leicht an festgefahrenen Machtstrukturen. Es wird vermieden, dass sich eine Politikerkaste bildet, die für niemanden außerhalb des esoterischen Zirkels zugänglich ist.

Berufspolitiker: Feudalherrscher und Philosophenkönige

Das Berufspolitikertum ist letztlich ein Erbe des alten feudalen Systems wie auch der Idee Platons von den Philosophenkönigen. Wenn Politik eine Lebensaufgabe ist, dann ist ein System unausweichlich, in dem man sich hochdienen muss, indem man bestehende Strukturen bestätigt und wiederholt. Die Nachstrebenden sind letztlich abhängig von der Gnade und Gunst derjenigen, die über ihnen stehen. Daran ändern auch vermeintliche Wahlen nichts, wie man zuletzt an der Ausrufung des Kanzlerkandidaten und Parteivorsitzenden der SPD durch dessen Vorgänger sehr schön sehen konnte. Diese Kaste umgibt sich zugleich mit der Aura des Philosophenkönigtums. Weil sie Politik zu ihrem Beruf gemacht hat, reklamiert sie auch für sich selbst die entsprechende Kompetenz, die sie gegenüber dem Wähler hervorhebt.

Zweifellos: Jemand wie Wolfgang Schäuble, der 45 Jahre lang Mitglied im Bundestag war, neun davon als Fraktionsvorsitzender, und außerdem 19 Jahre lang als Minister gedient hat, verfügt über ein äußerst hohes Maß an Erfahrung. Aber eben auch nur in der Welt der Politik. Es ist nicht völlig ausgeschlossen, dass die Vorteile dieser möglichen Erfahrung ab einem gewissen Punkt auch durch die Nachteile überwogen werden, die durch mangelnde Innovationsfreude, die Bequemlichkeit einer Blase und die beständige Fixierung auf Machterhalt und -erweiterung entstehen.

Ein Vorschlag zur Güte

Wenn sich im Herbst der neue Bundestag konstituiert, wäre ein guter Zeitpunkt, um die Beschränkung von Amtszeiten auf die Tagesordnung zu setzen. Nicht nur bei direkt gewählten Präsidenten ist diese Prinzip häufig anzutreffen. In Mexiko und den Philippinen etwa dürfen Senatoren nur auf eine bzw. zwei Legislaturperioden von 6 Jahren gewählt werden und müssen danach zumindest eine Periode pausieren, bei Abgeordneten liegt die Beschränkung bei einer bzw. drei aufeinanderfolgenden Perioden von drei Jahren. Vor zwei Jahren wurde in den USA ein unter anderem von Marco Rubio und Rand Paul unterstützter Gesetzesvorschlag diskutiert, mit dem Senatoren nur zwei Mal für 6 Jahre und Abgeordnete nur drei Mal für zwei Jahre hintereinander gewählt werden dürften.

Ein Vorschlag für den 19. Deutschen Bundestag: Bundeskanzler und Minister sollten höchstens zwei Legislaturperioden lang ein Regierungsamt innehaben und dann für eine Legislaturperiode, mindestens aber zwei Jahre pausieren. Abgeordnete sollten höchstens für drei aufeinanderfolgende Legislaturperioden im Bundestag sitzen dürfen (das wäre immer noch über der aktuellen durchschnittlichen Verweildauer von 10,45 Jahren), um dann einmal auszusetzen ehe sie sich wieder zur Wahl stellen können. Die geschicktesten unter den Politikern werden dann vielleicht als verbeamtete Staatssekretäre oder an vorderen Stellen der Parteiapparate zu überwintern versuchen. Doch es wird dann zumindest nicht mehr so leicht, in das alte Amt zurückzukehren. Und die klügeren unter den Politikern werden die Gelegenheit nutzen, um anderswo Erfahrungen zu sammeln und sich wieder mit dem Leben außerhalb der Blase zu beschäftigen. Das könnte dann auch bei ihrer Rückkehr ein überzeugendes Argument sein …