In Deutschland stehen Bundestagswahlen an und es wird über Steuerentlastungen diskutiert. Doch wie steht es um die Gegenfinanzierung solcher Entlastungen? Dieser Beitrag listet bestehende Steuersubventionen mit Kürzungspotenzial auf.

Der Wahlkampf zum nächsten Bundestag ist eröffnet.^[ 1 ] Plötzlich fangen alle großen Parteien an, über Steuerentlastungen und sogar über eine mehr als symbolische Steuerreform zu sprechen. In der nächsten Legislaturperiode, versteht sich. Nicht jetzt. In der aktuellen Legislatur haben wir die Erbschaftsteuerreform – und auch nur, weil das Bundesverfassungsgericht diese Debatte erzwungen hat.

Was für die Zeit nach der nächsten Wahl versprochen wird, ist die eine Sache. Die andere Sache sind die kleinen und mittleren Liebesdienste, die vor der Bundestagswahl noch herausgereicht werden mögen. Neben neuen Maßnahmen sollte hier die besondere Aufmerksamkeit bestehenden Transfers gelten, die nicht kassiert werden, obwohl sie längst überfällig wären. Wenn auf Seiten der Politik mit dem aufkommenden Wahlkampf automatisch die Versuchung steigt, diese oder jene Klientel mit Subventionen und Privilegien zu beglücken, könnte sich der umworbene Wähler seiner anderen Funktion bewusst werden ? der des Finanziers solcher Maßnahmen. Und dieser Finanzier stellt nicht die Frage “Was geht noch?”; sondern will vielmehr wissen, was eigentlich schon längst nicht mehr geht. Außerdem: Wenn man ernsthaft über eine Steuerreform nach der Bundestagswahl 2017 nachdenken will, wird man auch eine Gegenfinanzierung benötigen.

Rasenmähermethode ist veraltet

Wirft man einen Blick voraus, wo bei den Subventionen solche Gegenfinanzierungspotenziale zu finden wären, sieht man schnell, dass die simplen Ansätze nichts taugen. In den achtziger und neunziger Jahren hat mancher noch geglaubt, alle staatlichen Fördermaßnahmen ungesehen über denselben Löffel balbieren zu dürfen. Die “Rasenmähermethode” war das Rezept derjenigen, die sich ein pauschales Unwert-Urteil für alle Subventionen erlaubten. Davon ist heute nicht mehr die Rede. Wie bei fast allem, so gibt es auch bei Subventionen Licht und Schatten. Tatsächlich eignen sich Finanzhilfen und Steuervergünstigungen furchtbar gut für Klientelismus und selektive Wählerbestechung. Aber Subventionen sind oft eben auch passgenaue und effiziente Instrumente, um Marktversagen zu heilen oder soziale Schieflagen zu beheben. Bei der Suche nach Kandidaten für den Subventionsabbau muss man also genauer hinschauen.

Das heißt aber nicht, dass nicht auch heute schon klare Kandidaten zu identifizieren wären. Die meisten Finanzhilfen und viele Steuervergünstigungen sind schon ein- oder mehrfach evaluiert worden. Oft leitet ein negativer Evaluationsbefund den Prozess zur grundlegenden Neugestaltung oder zum Abbau der Subventionsmaßnahme ein. Oft genug aber richtet ein negativer Evaluationsbefund zunächst gar nichts aus. Subventionskritik kommt, wenn man es ehrlich betrachtet, politisch beinahe immer zur falschen Zeit. Subventionsbau macht politisch viel Ärger – die Begünstigen klagen laut und sind oft gut organisiert –, aber wird einem nicht gedankt, denn für die individuellen Steuerzahler sind die Einspareffekte aus dem Abbau einzelner Subventionen kaum spürbar. Diese Asymmetrie ist typisch für Subventionen. Sie erschwert den kritischen Umgang mit Subventionen, darf aber auch nicht ernster genommen werden als sachlich angebracht: Bei manchen Subventionen ist das größte Hindernis für ihren Abbau nur die Angst vor der eigenen Courage: Viele Jahre lang galt die mit Abstand größte deutsche Subvention, die Eigenheimzulage, als politisch sakrosankt. Sich dieser überholten Subventionierung des Mittelschicht-Konsums auch nur zu nähern, wurde geradezu als Synonym für politische Selbstmordabsichten angesehen. Bis die Subvention 2005 dann doch ohne großes Federlesens und mit nur vergleichsweise kleinem Trostpflaster – der steuerlichen Absetzbarkeit von Handwerkerleistungen – abgeschafft wurde. Politisch “büßen” musste die seinerzeitige Bundesregierung diese Entscheidung nicht.

Sinnvolle Schritte

Das heißt, die politischen Voraussetzungen für eine kritische Auseinandersetzung mit Subventionen – einschließlich schnellen Subventionsabbaus – sind weniger schlecht als zuweilen befürchtet. Für die nächste Bundesregierung bietet sich auf gut abgesicherter Befundlage ein ganzes Bündel von Subventionen, die man unmittelbar in Angriff nehmen kann. Voraussetzung ist hier nicht mehr, zusätzliches Evaluations-Wissen zu schaffen. Auch wenn die Überprüfung bestehenden Wissens nie schadet, braucht es doch in erster Linie die politische Bereitschaft, den Konflikt mit den bislang Subventionsbegünstigten zuzulassen. Die Erfahrungen mit der Eigenheimzulage können zu diesem ersten von drei sinnvollen Schritte im deutschen Subventionswesen ermutigen:

1. Abbauen: Subventionen, deren fehlende bzw. geschwundene Rechtfertigung gut belegt ist, sollten schnell abgebaut werden. Je konzertierte ein solcher Abbau angelegt wird, desto schwerer fällt den einzelnen Subventionsklientelen der Widerstand. Auch lassen sich so trotz der stellenweise notwendigen graduellen Abbaupfade in der Summe genug Mittel mobilisieren, um eine Gegenfinanzierung für breitenwirksame Entlastungen zu erhalten.
2. Prüfen: Das Gros der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen sollte nicht abgebaut werden, muss aber sehr viel regelmäßiger hinsichtlich seiner Wirksamkeit und fortbestehenden Rechtfertigung überprüft werden. Gerade bei den Steuervergünstigungen sind viele, teils jahrzehntealte Maßnahmen noch nie einer solchen Prüfung unterworfen worden. Neben die “klassische” Evaluation einzelner Regelungen sollten dabei verstärkt Spending Reviews treten, die nicht selektiv einzelne Politikinstrumente betrachten, sondern staatliche Interventionen und Regulierungen ein einem bestimmten Sektor im Kontext betrachten, weil sie auch im Kontext wirken.
3. Weiter sehen: In doppelter Hinsicht gilt es schließlich, den Blick zu erweitern. Ganz grundlegend fehlt bei vielen Steuervergünstigungen und den sogenannten “sonstigen steuerlichen Regelungen” des Subventionsberichts weiterhin eine Quantifizierung. Hinter dieser “Lücke” steht oft die Sorge, zwingend unpräzisen Schätzungen ein gleichsam amtliches Qualitätssiegel zu verleihen. Doch etwas Information ist für die demokratische Kontrolle immer besser als keine Information. Besonders problematisch wird das, wenn fortbestehende Steuervergünstigungen wieder aus der Quantifizierung herausfallen, wie beispielsweise die “Tonnagesteuer”, deren Subventionsvolumen letztmalig 2011 mit immerhin 110 Mio. Euro p.a. angegeben wurde. Der Blick sollte aber noch deutlich weitergehen. Der Subventionsbericht des Bundes weist aufgrund einer etwas überholten Definition nicht alle Subventionen aus; entsprechend kommt es des Öfteren zu Auseinandersetzungen um Subventionen, die “offiziell” gar nicht in diese Gruppe gezählt werden. Tatsächlich gewinnt die kritische Auseinandersetzung um milliardenschwere Regelungen wie das steuerliche Dienstwagenprivileg oder auch die EEG-Umlage nicht dadurch an fachlicher Qualität, dass die Maßnahmen als Subventionen benannt werden oder nicht. Die Funktion eines so zentralen Forums wie des Subventionsberichts des Bundes für Transparenz und demokratische Kontrolle hängt aber durchaus davon ab, ob hier alles, was in der Praxis Subvention ist, auch genannt und zusammengeführt werden kann. Auch sollte man nicht unterschätzten, was man alles entdeckt, wenn man einmal mit frischem Blick durch die öffentlichen Haushalte und das Steuergesetzbuch geht: 2010 hat das britische Finanzministerium das Office of Tax Simplification gegründet, um Steuervergünstigungen zu erfassen und zu analysieren. Bis dahin hatte man im Budget rund 90 Steuervergünstigungen aufgeführt. Im Vorfeld der Neuerfassung hatte die Administration erwartet, dass 400 eine realistischere Zahl wären. Die Neuerfassung endete schließlich bei 1.042 Steuervergünstigungen im bestehenden Recht! Das britische und das deutsche Steuersystem können nicht gleichgesetzt werden, dennoch macht das englische Vorbild neugierig auf die Zahl aus Deutschland.

Für die aus Handlungsperspektive vordringlichen Schritte 1 und 2 bietet der Subventionsbericht des Bundes eine hervorragende Grundlage. Über die Jahre hinweg wurde der Bericht zu einem guten – im internationalen Vergleich sogar einmaligen – Instrument der Subventionstransparenz entwickelt. In Kombination mit den vom verkündeten Anspruch her durchaus strengen Subventionspolitischen Leitlinien der Bundesregierung bietet der Bericht eine perfekte Anleitung für Jede und Jeden, sich einen fundierten ersten Eindruck zu machen.

Nimmt man auf der Suche nach Gegenfinanzierungspotenzialen den aktuellen 25. Subventionsbericht des Bundes von 2015 zur Hand, wird der Blick nicht lange bei den klassischen ausgabenseitigen Subventionen – Finanzhilfen in der Diktion des Haushaltsrechts – verharren. Bei den Finanzhilfen hat sich in den letzten Jahren schon sehr viel getan. Die Deutschen sind – wie die Schweizer – ungewöhnlich subventionskritisch. Das spiegelt sich auch in den gewährten Finanzhilfen des Bundes wider: In den 20 Jahren von 1997 bis 2016 sind sie von 5,2 % der Bundesausgaben auf rund 2,3 % gesunken. Auch der nähere Blick bestätigt: Bei den Finanzhilfen ist in dieser Hinsicht nicht viel zu holen. (Ausnahmen bestätigen die Regel.)

Der Blick sollte vielmehr auf die Steuervergünstigungen gehen. Wie in den meisten entwickelten Gemeinwesen verlagert sich auch in Deutschland das Hauptgewicht staatlicher Subventionsaktivitäten peu à peu auf die Steuer. Die im 25. Subventionsbericht quantifizierten Steuervergünstigungen sind zwischen 1997 und 2016 von 5,8 % des Steueraufkommens nur unwesentlich auf 5,4 % gesunken – nach zwischenzeitlichen Höhenflügen auf mehr als 8,5 %. Diese Daten weisen zwar auf keinen merklichen Ausbau hin, aber abgebaut wird hier ebenfalls kaum.

Vor diesem Hintergrund bietet der vorliegende Beitrag eine Art “Farbfilter” für die 100 Steuervergünstigungen, die der 25. Subventionsbericht aufführt (Anlagen 2 und 8).^[ 2 ] Dazu verschneiden wir die Überblickstabelle in Anlage 2 mit den genaueren Informationen zu jeder einzelnen Vergünstigung aus Anlage 8 sowie mit den Befunden und praktischen Erfahrungen aus vielen Evaluationen dieser Steuervergünstigungen. Ein nicht geringer Anteil dieser Evaluationen wurde vom Autor dieses Memorandums selbst durchgeführt bzw. im Rahmen des eigens entwickelten FiFo-Evaluationsschemas geleitet. Die Einordnung der Steuervergünstigungen in die Kategorien “Beibehalten”, “Prüfen” (und dann gegebenenfalls anpassen), “Streichen” und “Quantifizieren” spiegelt neben vorliegenden Evaluationsbefunden des FiFo Köln und anderer Institute auch seine Expertensicht wider. Es versteht sich dabei von selbst, dass Einschätzungen zu Steuervergünstigungen, die noch nie ernsthaft evaluiert wurden, nur einen vorläufigen Charakter haben können. Ebenso wie jede gut fundierte Expertise potenziell immer darauf wartet, von einer noch besseren Untersuchung reflektiert zu werden.

Abbildung 1:Ergebnisse der Sichtung der Steuervergünstigungen des Subventionsberichts

In der Abbildung sind die Ergebnisse der Sichtung der Steuervergünstigungen zusammengefasst. Wie deutlich wird, kann für das Gros der Maßnahmen – 35 Steuervergünstigungen mit eine Subventionsvolumen von zusammen 16,2 Milliarden Euro (2016) – keine eindeutige Aussage getroffen werden: Sie sollten – erstmals oder erneut – auf ihre grundlegende Rechtfertigung und praktische Wirksamkeit geprüft werden. Für einige der hier erfassten Vergünstigungen läuft die Prüfung schon; auch die aktuelle Auseinandersetzung um die mit 7,8 Milliarden Euro größte deutsche Steuervergünstigung in der Erbschaftsteuer ist gewissermaßen eine Art “Prüfung”. Dass mit 17 Maßnahmen im Volumen von 2,7 Milliarden Euro die Gruppe der zur Beibehaltung empfohlenen Steuervergünstigungen vergleichsweise klein ist, sollte nicht als extrem kritischer Befund gewertet werden. Auch die Empfehlung “Prüfen” wird oft darauf hinauslaufen, eine Maßnahme zu modernisieren und beizubehalten. Die Zahl der nach Prüfung beizubehaltenden Maßnahmen dürfte also weit über den ausgewiesenen 17 liegen.

Möglicher Steuersubventionsabbau von 11 Mrd. Euro

Die 14 Steuervergünstigungen, für die die gegenwärtige Befundlage ausreichend erscheint, um nach der Bundestagswahl eine schnelle Abbauentscheidung zu rechtfertigen, haben ein fiskalisches Gesamtvolumen von 11,4 Milliarden Euro (2016). Hier bietet sich ein ernsthaftes Gegenfinanzierungspotenzial, auch wenn man berücksichtigt, dass manche Vergünstigungen graduelle und sozial abgefedert abgebaut werden müssten und dass andere Steuersubventionen durch zielgenauere und günstigere, aber nicht kostenlose Förderungen abgelöst werden müssten. Selbstredend ist die Einschätzung, dass die aktuelle Befundlage schon eine hinreichende fachliche Grundlage für eine Abbauentscheidung bietet, nicht gleichzusetzen mit der Empfehlung, jegliche weitere Evaluationen zu meiden. Zuweilen wird befürchtet, eine neu anberaumte Evaluation für eine sehr problematische Subvention diene vorrangig dazu, die Befundlage zu relativieren und die überfällige Streichung hinauszuzögern. Dieser Sorge kann entgegengehalten werden, dass eine seriöse Prüfung immer auf Grundlage der wissenschaftlichen Literatur arbeiten muss, d.h. klare Befunde nicht übergehen kann. Die (beschleunigt durchzuführende) Evaluation einer zum Abbau vorgesehenen Subvention verliefe in einer solchen Konstellation idealiter in Form einer Beweislastumkehr: Wenn vorliegende Evaluationsergebnisse eindeutig und mit mindestens derselben wissenschaftlichen Qualität widerlegt werden können, wird der zuvor getroffene Abbaubeschluss ausgesetzt; anderenfalls regulär umgesetzt.

Schließlich sollten 29 der 100 Steuervergünstigungen des Subventionsberichts zunächst einmal quantifiziert werden. Auch wenn sich einige dieser Maßnahmen nach erfolgter Quantifizierung als Bagatellfälle herausstellen mögen: Jede sinnvolle Steuerung kleiner wie großer Steuervergünstigungen muss mit einer – wenn auch nur groben – Vorstellung des Subventionsvolumens beginnen. Andere momentan nicht quantifizierte Steuervergünstigungen bergen erhebliches Subventionspotenzial, wie das Beispiel der im Jahr 2011 noch mit 110 Millionen Euro veranschlagten, unveränderten gewährten “Tonnagesteuer” zeigt. Da die steuerliche Subventionierung der deutschen Reedereien 2016 durch die recht großzügige Erhöhung des Lohnsteuereinbehalts (§ 41a IV EStG) auf das 2,5-Fache ins Gerede gekommen ist, muss in diesem Sektor besonderer Wert auf höchstmögliche Transparenz der Subventionsvolumina gelegt werden.

Die Feststellungen aus Sichtung der Steuervergünstigungen des Subventionsberichts sind im Einzelnen im Memorandum auf der Webseite des FiFo dargestellt. Die Hinweise zu weiterführenden Arbeiten beleuchten auch Pfade zur kontinuierlichen Weiterentwicklung der Subventionssteuerung. Daran werden auch die großen Fortschritte sehr deutlich, die Subventionsbericht und –Governance des Bundes in den letzten Jahren gemacht haben.

Literatur

Bundesministerium der Finanzen (2015), 25. Subventionsbericht des Bundes, Berlin.

M. Thöne und D. Happ (2015), Institutionelle Strukturen zur Verbesserung von Transparenz und Wirksamkeit von Subventionen, FiFo-Berichte Nr. 17, Köln.

M. Thöne (2012), 18 Billion at one Blow – Evaluating Germany’s Twenty Biggest Tax Expenditures; in: Proceedings of the 104th Annual Conference on Taxation; National Tax Association, Washington DC, pp. 41-51.

L. Diekmann, E. Gerhards, S. Klinski, B. Meyer, S. Schmidt und M. Thöne (2011), Steuerliche Behandlung von Firmenwagen in Deutschland, FiFo-Berichte Nr. 13, Köln.

T. Rave und M. Thöne (2010), Umweltbezogenes Subventionscontrolling, ifo Forschungsbericht Nr. 49, München.

A. Jung, D. Koplow, C. Lin, L. Lontoh, M. Thöne (2010), Untold Billions: Fossil-Fuel Subsidies, Their Impacts and the Path to Reform, Global Subsidies Initiative (GSI) Geneva.

M. Thöne (Hrsg.) (2009), Evaluierung von Steuervergünstigungen (Hrsg.), Studie im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen, durchgeführt von Copenhagen Economics, ZEW Mannheim und FiFo Köln.

S. Dobroschke und M. Thöne (2008), WTO Subsidy Notifications – Assessing German subsidies under the GSI notification template proposed for the WTO. Köln/Genf/Winnipeg.

M. Thöne (2005), Subventionen und staatliche Beihilfen in Deutschland, FiFo-Berichte Nr. 4, Köln.

M. Thöne (2003), Subventionskontrolle. Ziele – Methoden – internationale Erfahrungen; mit einem Vorwort von H. Eichel, edition sigma, Berlin 2003.

• ¹  Dieser Beitrag ist erstmals als Fifo-Memorandum erschienen.
• ²  Der in Abbildung 1 und in der Anlage zu diesem Memorandum dargestellte „Farbfilter“ erfasst nur 94 von 100 Steuervergünstigungen des Subventionsberichts, denn Handlungsempfehlungen werden nur für die Vergünstigungen ausgesprochen, die aktuell nicht schon auslaufen oder ausgelaufen sind.

©KOF ETH Zürich, 5. Aug. 2016