Wenn Minister fremdgehen …

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Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Fabian Kurz, Doktorand der Volkswirtschaftslehre.

Unternehmen schätzen den Nutzen externer Beratung anscheinend höher ein als ihre Kosten. Es ist nicht offensichtlich, warum das nicht auch für Ministerien gelten sollte.

„Guter Rat ist teuer“ – dies zeigt sich auch bei der derzeitigen Diskussion um die Ausgaben für externe Berater verschiedener Bundesministerien. Neben fragwürdiger Vergabepraxen von Beratungsverträgen wird auch der Umfang und die damit verbundenen Kosten für externe Berater diskutiert. Dass die Dienstleistungen gut bezahlter externer Berater für Ministerien im Zuge der Debatte grundsätzlich in Frage gestellt werden, überrascht angesichts der wiederholten Nachfrage privater Unternehmen nach externer Beratung – der Umsatz der deutschen Beratungsbranche hat sich in den letzten 10 Jahren verdoppelt. Unternehmen schätzen den Nutzen externer Beratung anscheinend höher ein als ihre Kosten. Es ist nicht offensichtlich, warum das nicht auch für Ministerien gelten sollte.

Fragwürdige Vergaben

Nach Daten der Antwort auf eine Kleine Anfrage der Linksfraktion im Deutschen Bundestag summierten sich die Ausgaben der Regierung für Beraterverträge 2017 auf über 244 Millionen Euro. Spitzenreiter ist das Bundesministerium des Inneren mit gut 66 Millionen Euro, gefolgt vom Bundesfinanzministerium mit gut 62,5 Millionen Euro. Das viel gescholtene Verteidigungsministerium gibt an, weniger als 5 Million Euro für externe Berater ausgegeben zu haben. Allerdings kritisiert der Bundesrechnungshof, dass die Ausgaben für externe Berater im Verteidigungsministerium tatsächlich deutlich höher als offiziell berichtet seien.

Laut Bundesrechnungshof sei außerdem in vielen Fällen nicht geprüft wurden, ob der Einsatz externer Berater erforderlich sei. Zudem steht der Vorwurf im Raum, dass Beraterverträge ohne Ausschreibungen innerhalb eines „Buddy-Netzwerks“ vergeben wurden. Pikant: Im Jahr 2014 verpflichtete Verteidigungsministerien Ursula von der Leyen die McKinsey Partnerin Katrin Suder als Rüstungsstaatssekretärin. Inzwischen hat sie ihren Posten im Verteidigungsministerium aufgegeben.

Die unnötige Vergabe von Beraterverträgen ist ein potentieller Nachteil des Einsatzes von Beratern in Ministerien. Möglicherweise sind Ministerien anfälliger als Unternehmen, ihnen nahestehende externe Berater unnötigerweise zu beauftragen. Denn für die Mitarbeiter der Ministerien hat die Beauftragung keinerlei negative Konsequenzen und es gibt keinen Eigentümer, der wie im Falle von Unternehmen, einen finanziellen Anreiz hat, unnötigen Berateraufwand zu vermeiden.

Zu viel oder zu wenig externe Beratung?

Gegen den Einsatz von Beratern sprechen neben potentiellen Interessenkonflikten bei der Vergabepraxis auch hohe Kosten. So wurde im Zuge der Diskussion gefordert mehr Beamte einzustellen, um in Zukunft nicht mehr auf externe Berater zurückgreifen zu müssen. Statt Tagessätze von bis zu 1.700 Euro für externe Berater auszugeben, könnte eigenes Personal aufgestockt werden.

Die Tagessätze sind hoch und es besteht die Gefahr von opportunistischem Verhalten bei der Vergabe von Beraterverträgen. Daraus folgt jedoch nicht unbedingt, dass das Ausmaß der externen Beratung in Ministerien zurückgefahren werden sollte. Mit der Beschäftigung externer Berater gehen zwar Nachteile einher, aber auch Vorteile.

Externe Berater als neutrale Autorität

Externe Berater werden häufig engagiert, wenn den beauftragenden Organisationen bereits bekannt ist, wo der Schuh drückt und welche Änderungen nötig wären. Dies erscheint zunächst nicht einleuchtend. Doch häufig können die als notwendig identifizierten Veränderungen nicht umgesetzt werden, weil es Widerstände innerhalb der Organisation gibt. Der kommt vor allem von Gruppen innerhalb einer Organisation, die erwarten durch die Veränderung Nachteile zu erleiden – etwa in Form geringeren Einflusses, geringerer Bezahlung oder Jobsicherheit. Aber auch Gruppen, die wahrscheinlich nicht negativ betroffen sind, können sich gegen Neuerungen sperren. Denn Menschen neigen dazu, den Status-Quo vorzuziehen, schlicht weil es der gewohnte Zustand ist.

Externe Berater können dazu beitragen, diese internen Widerstände zu überwinden. Sie können als neutrale externe Autorität auftreten, die innerhalb der beratenen Organisation keiner Interessengruppe zuzuordnen ist. Auch wenn interne Spezialisten Probleme ebenso gut wie externe Berater analysieren und die gleichen Verbesserungsvorschläge machen, können sie sich häufig nicht überzeugend vom Vorwurf befreien, im Interesse einer speziellen Gruppe innerhalb der Organisation zu handeln. Externe Berater können also organisatorischen Wandel befördern, auch in Ministerien.

Externe Berater als moderne Tage(ssatz)löhner

Die Beauftragung externer Berater kann Kosten sparen. Anders als Beamte und Angestellte im öffentlichen Dienst werden externe Berater nicht langfristig an Ministerien gebunden.

Endet das Projekt der Berater, fallen auch keine Kosten mehr für das Ministerium an. Trotz hoher Tagessätze können externe Berater für Ministerien, ebenso wie für Unternehmen, günstiger sein als zusätzliche eigene Mitarbeiter. Das gilt insbesondere, wenn innerhalb eines kurzen Zeitraums ein hoher Arbeitsaufwand anfällt.

Externe Berater: Zugang zu IT-Know-how

Das Innenministerium ist derzeit für die Umsetzung von zwei großen IT-Projekten der Bundesregierung verantwortlich. Die Bundesregierung möchte zu einem ein sicheres Netz für Daten und Sprachkommunikation errichten und zum anderen die IT des Bundes stärker zentralisieren, um den Betrieb der digitalen Infrastruktur wirtschaftlicher und sicherer zu gestalten.

Bei diesen Projekten greift das Innenministerium durch Beratungsverträge verstärkt auf externe IT-Fachleute zurück, um den kurzfristig hohen Bedarf an Fachkräften zu decken. Wahrscheinlich ist das auch finanziell attraktiver, als zusätzliche IT-Fachkräfte lange zu binden.

Neben dem nur vorübergehenden Einsatz von Fachkräften ermöglicht die Beauftragung externer Berater Fachkräfte überhaupt für den Einsatz in Behörden zu gewinnen. Die Möglichkeiten der Ministerien sind begrenzt, IT-Fachleuten kompetitive Gehaltsangebote im Rahmen einer Festanstellung zu machen, ohne die Gehaltsordnung der Mitarbeiter im öffentlichen Dienst und der Beamten durcheinanderzuwirbeln.

Guter Rat zu teuer?

Die Beauftragung von externen Beratern durch Ministerien kann angebracht sein. Den relativ hohen Tagessätzen stehen nicht zu vernachlässigende Vorteile gegenüber, wie etwa eine hohe Flexibilität und langfristig geringere Personalaufwendungen.

Dabei obliegt es den Behörden natürlich, die Leistung der externen Berater zu evaluieren und überprüfbare Ziele mit ihnen zu vereinbaren. Dies scheint in der Vergangenheit zu häufig nicht der Fall gewesen zu sein, wie der Bundesrechnungshof bemängelt. Damit Ministerien verlässlicher in den Genuss der Vorteile durch externe Beratung kommen, sollten sie bei der Vergabe von Beraterverträgen strenger kontrolliert werden.

Vielleicht sollten sich die Ministerien auch bezüglich des Umgangs mit externen Beratern von Externen beraten lassen. Das könnte günstiger als eine „Inhouse-Lösung“ sein.

Erstmals erschienen bei IREF