Champions brauchen Beinfreiheit

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Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues, und Justus Lenz, Leiter der Bereiche Haushaltspolitik und Digitalisierung beim Verband Die Jungen Unternehmer/Die Familienunternehmer.

Mit seinem Entwurf einer Nationalen Industriestrategie hat Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier im Februar 2019 eine wirtschaftspolitische Debatte um die Vor- und Nachteile staatlicher Wirtschaftseingriffe und -lenkung angestoßen. Angesichts des rasanten Aufstiegs Chinas, der „America First“-Politik Trumps und den Herausforderungen der Digitalisierung ist er damit bei vielen auf offene Ohren gestoßen: Der Staat müsse jetzt auch in Deutschland mehr fördern, lenken und eingreifen, damit die Wirtschaft international bestehen kann. Dabei geht es zwangsläufig immer um einzelne Branchen, ausgewählte, vermeintlich zukunftsweisende Schlüsseltechnologien oder gar um konkrete Unternehmen, die für förderungswürdig erachtet werden. So werden im Entwurf der Nationalen Industriestrategie beispielsweise die Batteriezellenproduktion, Künstliche Intelligenz und Thyssen-Krupp genannt. Obwohl eine stärkere Wirtschaftslenkung durch den Staat aufgrund ihrer Anschaulichkeit attraktiv erscheint, sollte der deutsche Staat nicht mehr Einfluss auf die Entwicklung spezifischer Branchen, Technologien und Unternehmen nehmen.

Die Kraft des Wettbewerbes

Der wettbewerbliche Marktprozess zeichnet sich durch Ergebnisoffenheit aus. Konkurrierende Unternehmen experimentieren fortwährend mit verschiedenen Geschäftsmodellen, Organisationsstrukturen, Produktionsprozessen, Ressourceneinsätzen und Technologien. Unternehmen und Branchen, die besonders erfolgreich um die Kaufkraft ihrer Kunden werben, setzen sich durch und prägen temporär die Marktergebnisse.

Die Nationale Industriestrategie Altmaiers basiert auf Instrumenten, die dem Staat auf einer ad hoc Basis mehr lenkende Einflussnahme gewähren, um die Ergebnisse des Marktprozesses zu beeinflussen. Der wettbewerbliche Marktprozess soll keineswegs eliminiert, sondern stärker als bisher in Bahnen gelenkt werden, die nach eingehender Prüfung durch den Staat gesamtgesellschaftlich für wünschenswert erachtet werden.

In der Vergangenheit hat der in Abwesenheit einer Nationalen Industriepolitik weniger gelenkte Wettbewerb in Deutschland zu Konsequenzen geführt, die auch der Bundeswirtschaftsminister vermutlich für wünschenswert erachtet. Unter dauerhaftem Wettbewerbsdruck sind je nach Schätzung 1.200 bis 1.500 auf dem Weltmarkt erfolgreiche und in ihrem Segment führende Hidden Champions sowie ein großer erfolgreicher Mittelstand entstanden.

Ob eine stärkere Einflussnahme des Staates tatsächlich wünschenswert ist, hängt von seinen Möglichkeiten ab, zum einen förderwürdige Branchen, Technologien und Unternehmen zu identifizieren, und zum anderen die Förderung wie intendiert umzusetzen. Beide Hindernisse können den Versuch der wünschenswerten Lenkung scheitern lassen.

Staatliche Wissensprobleme

Bezüglich der Identifikation und Förderung von zukunftsträchtigen Branchen, Technologien und Unternehmen sehen sich auch ausschließlich am Gesamtwohl der Bevölkerung interessierte und von Partikularinteressen unabhängige Vertreter des Staates dem Problem ausgesetzt, dass ihr Wissen begrenzt ist. Auch Sie wissen nicht, welche Technologien sich in Zukunft durchsetzen werden oder welche Unternehmen im internationalen Wettbewerb besonders erfolgsversprechend sind und sehen sich einer unsicheren Wirksamkeit einzusetzender Förderinstrumente ausgesetzt.

Das Problem lässt sich in Deutschland anhand der Förderung erneuerbarer Energien gut illustrieren, insbesondere am Beispiel der Förderung der Solarenergie. Auch mit dem Ziel, eine heimische Solarindustrie aufzubauen, die Solarzellen und – module produziert, wurde die Einspeisevergütung für Solarenergie eingeführt. Hinzu kamen direkte Subventionen für den Aufbau von Solarzellfabriken – und trotzdem wurden die großen Fabriken längst geschlossen, beispielsweise die von Bosch Solar in Thüringen. Solarzellen werden heute vornehmlich in China produziert. Zu welchem Grade die deutsche Förderung von Solartechnologie über positive externe Effekte zu schnellerem technologischen Fortschritt in China und global beigetragen hat und ob diese Effekte ausreichen, um die Förderung als volkswirtschaftlich wünschenswert zu bewerten, ist fraglich. Eine technologieneutrale Förderung erneuerbarer Energie – also weniger spezifische Lenkung – hätte vermutlich bessere Aussichten gehabt, in der Rückschau als volkswirtschaftlich wünschenswert bewertet zu werden.

Staatliche Anreizprobleme

Sowohl bei der Identifikation förderwürdiger Aktivitäten oder Unternehmen als auch bei der Umsetzung der Förderung kommen außerdem Anreizprobleme zum Tragen. So haben die Vertreter des Staates als Menschen aus Fleisch und Blut nicht ausschließlich das Gesamtwohl der Bevölkerung vor Augen, sondern auch eigene Interessen und Agenden, während Vertreter von Partikularinteressen ebenfalls versuchen, ihre Anliegen durchzuboxen.

So ist es nicht verwunderlich, dass im Entwurf der Industriepolitik von Herrn Altmaier auch die Deutsche Bank genannt wird. Die Deutsche Bank ist zwar Deutschlands größte Bank, aber weder ist sie ein Industrieunternehmen, noch hat sie sich als Vorreiterin der zukunftsträchtigen Digitalisierung hervorgetan. Ganz im Gegenteil: Die Bank ist notorisches IT-Sorgenkind. Aber offensichtlich ist es der Deutschen Bank gelungen, besondere Aufmerksamkeit im Wirtschaftsministerium zu erlangen.
Anders als gestandenen Platzhirschen, wird es Gründern junger und hoffentlich aufstrebender Unternehmen, die zukünftig einmal den Marktprozess prägen könnten, nicht gelingen, derartige Aufmerksamkeit auf sich zu ziehen. So könnte die Sichtbarkeit und die politischen Beziehungen gestandener Branchen und Unternehmen, die tendenziell etablierte Technologien einsetzen, dazu beitragen, dass die Ergebnisse des Marktprozesses nicht wünschenswert gelenkt, sondern unerwünscht eingeschränkt werden.

Digitale Transformation – die Zeit der ganz Großen?

Auch der Verweis auf Amazon, Google, Facebook und Co. lässt die Förderung etablierter Unternehmen nicht attraktiver erscheinen. In der Tat sind diese Unternehmen auf Märkten erfolgreich und groß geworden, auf denen Netzwerkeffekte dominieren und zu Winner-Takes-All-Phänomenen führen. Dennoch lässt sich zum einen der Nachteil, dass der heimische Markt deutscher Unternehmen im Vergleich zu den Konkurrenten aus China oder den USA nicht durch eine nationale Industriepolitik beheben. Zum anderen kommen nicht auf allen Märkten Netzwerkeffekte zum Tragen. Die Diversität der teils kleinteiligen Wirtschaftsstruktur Deutschlands mag angesichts der digitalen Transformation sogar einen Standortvorteil darstellen. Die Vielfalt der deutschen Unternehmenslandschaft ist eine gute Voraussetzung dafür, dass es eine Vielzahl von Unternehmen geben wird, die auch in den kommenden Jahren die richtigen Rezepte für eine erfolgreiche Digitalisierung in ihrer jeweiligen Branche finden.

Kein Grund zur Panik

Die Politik sollte keineswegs die Füße stillhalten. Ohne primär lenkend einzugreifen, kann der Staat im Bereich seiner Kernaufgaben einen Beitrag zum Erfolg von Industrieunternehmen und der Digitalisierung in Deutschland leisten. Von Bildung über Verwaltung und Infrastruktur bis hin zum Rechtsrahmen gibt es genügend Aufgaben für die Politik, die nur sekundär auch wirtschaftslenkende Wirkungen entfalten.

So könnte die Digitalisierung der Verwaltung helfen, die Bürokratiekosten für Unternehmen, Bürger sowie die Verwaltung selbst zu senken und nebenbei zur Verbreitung und Akzeptanz digitaler Lösungen beitragen. Solange der Staat bei der Digitalisierung nicht mit gutem Beispiel vorangeht, fällt es noch schwerer, seinem Urteil bei der Identifikation und Förderung zukunftsträchtiger Branchen, Technologien und Unternehmen zu trauen.

Erstmals erschienen bei IREF.