Demokratie braucht Regeln

Von Dr. Alexander Fink, Universität Leipzig, Senior Fellow des IREF – Institute for Research in Economic and Fiscal Issues und Kalle Kappner, Promotionsstudent an der Humboldt-Universität zu Berlin, Research Fellow bei IREF, Fackelträger von Prometheus.

In den meisten marktwirtschaftlichen Demokratien fallen Politiker nicht durch ein hohes Maß an korruptem Verhalten auf. Doch die beobachtbare und unsanktionierte Missachtung zuvor verabschiedeter Regelwerke durch Regierungsverantwortliche von EU- und Euro-Ländern in der jüngsten Vergangenheit könnte der Kooperationsbereitschaft in diesen Ländern langfristig abträglich sein.

Die marktwirtschaftlichen Demokratien des Westens genießen heute ein historisch beispielloses Ausmaß an Wohlstand und Frieden. Dieser Erfolg beruht maßgeblich darauf, dass viele der dort lebenden Menschen einige grundlegende Regeln des gesellschaftlichen Umgangs respektieren. Manche dieser Regeln sind strafrechtlich kodifiziert, etwa die Achtung vor dem Leben und Eigentum anderer Menschen. Andere sind ungeschrieben, etwa der Verzicht darauf, sich über den politischen Prozess individuelle Vorteile zulasten anderer anzueignen.

Dieser wünschenswerte Zustand ist nicht nur wirkungsvollen Sanktionen zu verdanken, sondern auch der Internalisierung von Normen. Unabhängig von drohenden externen Sanktionen wollen viele Menschen in vielen Situationen das Richtige tun. Studien legen allerdings nahe, dass Kooperationsnormen erodieren können, wenn gesellschaftlich einflussreiche Vorbilder vermehrt durch Missachtung von Regeln auffallen und dafür nicht sanktioniert werden – sei es in strafrechtlich relevanter Weise oder nicht.

Den Staat repräsentierende Politiker gehören zu den kritischen Vorbildern und nehmen somit Einfluss auf die Aufrechterhaltung von Kooperationsnormen. In den meisten marktwirtschaftlichen Demokratien fallen Politiker nicht durch ein hohes Maß an korruptem oder strafrechtlich relevantem Verhalten auf. Doch die beobachtbare und unsanktionierte Missachtung zuvor verabschiedeter Regelwerke durch Regierungsverantwortliche von EU- und Euro-Ländern in der jüngsten Vergangenheit – etwa der Maastricht-Kriterien, der Nicht-Beistandsklausel und des Dubliner Übereinkommens – könnte der Kooperationsbereitschaft in diesen Ländern langfristig abträglich sein.

Erfolgreiche und weniger erfolgreiche Gesellschaften

Gesellschaften, in denen kooperationsfördernde Regeln und Normen respektiert werden, schaffen Positivsummensituationen, reduzieren Unsicherheit in Interaktionen und bauen wertvolles Sozialkapital auf. Werden solche Regeln dagegen systematisch verletzt, verarmen Gesellschaften, werden instabil und ungerecht. Ihr öffentliches Leben ist durch Korruption, Gewalt und politische Vorteilsnahme geprägt.

Kooperationsfördernde Gesellschaften unterscheiden sich von kooperationsfeindlichen Gesellschaften in zwei maßgeblichen Punkten: Zum einen kommen Regeln der Strafverfolgungsbehörden ohne Ansehen der Person zur Anwendung. Respektspersonen und politisch Mächtige werden für Regelbrüche im selben Maße sanktioniert wie andere Menschen. In kooperationsfeindlichen Gesellschaften werden strafrechtliche Sanktionen dagegen selektiv angewandt und die politische Macht dient als Mittel, sich ungestraft über Regeln hinweg setzen zu können.

Verlässliche staatliche Sanktionen allein können den hohen Grad der Kooperation in erfolgreichen Gesellschaften jedoch nicht erklären. Die Durchsetzung kooperationsfördernder Regeln ausschließlich durch den Staat wäre schlicht zu aufwendig. Menschen in kooperationsfreudigen Gesellschaften profitieren von der ebenfalls ohne Ansehen der Person erfolgenden Achtung der ungeschriebenen Regeln des harmonischen Miteinanders – gegenüber Fremden ebenso wie gegenüber der Familie und Freunden. Auch in Gesellschaften, deren öffentliches Leben durch Korruption, Gewalt und politische Vorteilsnahme geprägt ist, strukturieren ungeschriebene Regeln des harmonischen Zusammenlebens die Interaktionen von vertrauten Personen. Aber im Umgang mit Fremden werden sie nicht beachtet. Enormes Kooperationspotential bleibt so ungenutzt.

Sozialisation verstärkt Kooperationsnormen

Experimente und Alltagserfahrung bestätigen, dass internalisierte Normen viele Menschen zu regelkonformem Verhalten anleiten, selbst wenn sie keinerlei Sanktionen oder Reputationsverluste zu befürchten haben: Sie geben zu hoch herausgegebenes Wechselgeld im Restaurant zurück, berichten im Labor unbeobachtet Würfelergebnisse wahrheitsgemäß und zahlen für entnommene Snacks, obwohl sie niemand beim Diebstahl beobachten kann.

Darüber hinaus gibt es Hinweise darauf, dass das Umfeld, in dem Menschen sozialisiert werden, einen entscheidenden Einfluss auf das Ausmaß und den Charakter der internalisierten Normen hat. Menschen, die in kooperationsfreudigen Gesellschaften aufwachsen, internalisieren die Regeln harmonischen Zusammenlebens und befolgen diese selbst dann, wenn keine Sanktionen drohen. Menschen, die in Gesellschaften aufwachsen, die durch verbreitete Regelbrüche charakterisiert sind, internalisieren dagegen Normen, welche das harmonische Zusammenleben behindern – das heißt, sie sehen Korruption, politische Vorteilsnahme und Gewalt eher als legitime Mittel an.

Ein fragiles Gleichgewicht

Dass das Aufwachsen in kooperationsfreudigen Gesellschaften zur Internalisierung von kooperationsfördernden Normen führt, bedeutet allerdings nicht, dass diese Normen nicht erodieren können. Experimente zeigen, dass Menschen ihre Kooperationsbereitschaft reduzieren, wenn sie sehen, dass andere Menschen in ihrem Umfeld selbiges tun. Beginnen manche Menschen – aus welchen Gründen auch immer – sich regelverletzend zu verhalten, kann das einen Kaskadeneffekt auslösen und zu einem neuen gesellschaftlichen Gleichgewicht führen, in dem die Regeln harmonischen Zusammenlebens nicht mehr befolgt werden.

Besonders kritisch ist das Verhalten von Vorbildern. Ihr Verhalten kann maßgebliche Auswirkungen wiederum auf das Verhalten anderer Menschen haben. Setzen sich Vorbilder über Regeln hinweg, ohne Sanktionen fürchten zu müssen, kann die Kooperationsbereitschaft aller Gesellschaftsmitglieder untergraben werden. Diese Vorbilder können familiäre oder gesellschaftliche Autoritäten, erfolgreiche Geschäftsleute und Politiker sein.

Schlechte Vorbilder: Politiker mit schwachem Regelbewusstsein

Politiker in westlichen Gesellschaften sind nicht sonderlich korrupt und fallen nicht durch überdurchschnittlich häufiges strafrechtlich relevantes Verhalten auf – ihnen drohen die gleichen Sanktionen wie anderen Gesellschaftsmitgliedern. Doch es verfestigt sich der Eindruck, dass sich Politiker häufig über die von ihnen selbst auf supranationaler Ebene gesetzten Regeln hinwegsetzen.

Nach Beginn der Finanzkrise leisteten einige EU-Staaten, darunter Deutschland, Hilfszahlungen an andere Mitgliedsstaaten – trotz der Nicht-Beistandsklausel, die eine gemeinsame Haftung für nationale Staatsschulden in der EU ausschließt. Die Maastricht-Kriterien – einst als maßgebliche Grundlage der europäischen Gemeinschaft etabliert – haben nach zahlreichen folgenlosen Verstößen ihre Glaubwürdigkeit eingebüßt. Das Dubliner Übereinkommen zur Zuständigkeit für Asylanträge wird zwei Jahre nach Einsetzen der Flüchtlingskrise trotz formaler Geltung de facto nicht mehr beachtet.

Sanktionsmöglichkeiten sind beschränkt

Grundlos werden Regelwerke nicht missachtet – kurzfristig mag das Vorgehen Vorteile bringen, indem schmerzvolle Insolvenzen abgewendet, unpopulärer Schuldenabbau aufgeschoben oder wenig wünschenswerte Pressebilder vermieden werden. Doch langfristig begünstigt die Missachtung bestehender Regeln nicht nur die Verschleppung notwendiger Reformen, sondern untergräbt möglicherweise die Kooperationsbereitschaft der Menschen, welche beobachten, dass Politiker auf höchster Ebene die Anwendung gar niedergeschriebener Regeln aussetzen.

Weshalb werden regelmissachtende Politiker nicht stärker sanktioniert? Ein Grund liegt darin, dass viele Menschen bereit sind, die Willkür von Politikern zu tolerieren, solange sie mit den verfolgten Zielen einverstanden sind. Doch selbst, wenn Wähler das Verhalten ihrer Vertreter nicht goutieren, sind ihre Möglichkeiten beschränkt: Eine Wahl alle vier oder fünf Jahre, bei der zwischen einer Handvoll Kandidaten ausgewählt wird, liefert keine Möglichkeit gezielt zu sanktionieren. Das unterscheidet Politiker beispielsweise von Geschäftsleuten, die nach Vertragsbrüchen entweder strafrechtlich belangt oder von potenziellen Geschäftspartnern gemieden werden und so einen starken Anreiz haben, geschriebene und ungeschriebene Regeln zu achten.

Langfristige Kosten ernst nehmen

Die langfristigen Kosten der Regelmissachtung durch Politiker werden möglicherweise deutlich unterschätzt. Die mit ihnen einhergehende Konsequenzen in Form von Regime-Unsicherheit und der Verschleppung von Reformen werden regelmäßig diskutiert. Wenig Aufmerksamkeit erhielten bisher jedoch die potentiellen langfristigen negativen Auswirkungen auf die Kooperationsbereitschaft aller Gesellschaftsmitglieder.

So sehr Menschen in erfolgreichen Gesellschaften massiv von freiwilliger Kooperation profitieren, so sehr können sie leiden, wenn ihre Kooperationsbereitschaft abnimmt. Derartige mögliche langfristige Folgen verdienen mehr Aufmerksamkeit durch die Wähler, weil sie das Potential haben, die Grundfesten erfolgreicher Gesellschaften zu erodieren. Nur wenn sich die Wähler dieser möglichen Konsequenzen bewusst sind, haben Politiker einen starken Anreiz, Regeln auch dann zu befolgen, wenn ihrer Ansicht nach hehre Ziele einen Regelbruch rechtfertigen könnten.

Erstmals erschienen bei IREF.